Las propuestas de reforma que gatilló el caso de la Fundación Democracia Viva

A más de dos semanas de que estallara el escándalo por el convenio por más de $426 millones entre la seremi de Vivienda de Antofagasta con la Fundación Democracia Viva, sus efectos políticos y legales están lejos de terminar. Cual efecto dominó, el caso ha diseminado sus esquirlas día tras día en todas las esferas de la nueva generación en el poder y ha gatillado desde todos los sectores una batería de propuestas para evitar irregularidades y promover el buen uso de los fondos públicos en la relación del Estado con la sociedad civil.

A diferencia de las compras regulares que hace el Estado a privados para el desarrollo de sus funciones, amparadas y reguladas con mayor intensidad bajo la Ley 19.886 de compras públicas, las asignaciones directas de fondos en el caso Democracia Viva se amparan en cambios a las glosas de la Ley de Presupuestos de 2015.

“Durante la tramitación legislativa del proyecto de Ley de Presupuestos de 2015, se permitió que las transferencias de capital desde la cartera de Vivienda -específicamente desde el programa de Asentamientos Precarios- podrían realizarse en forma directa a instituciones privadas sin fines de lucro. Anteriormente esta herramienta estaba disponible solo para transferencias a municipios”, afirmó la Dirección de Presupuestos a Pulso.

Estas transferencias, que pueden ser concursables o de trato directo (como el caso Democracia Viva), son subsidios para el financiamiento de actividades específicas o programas especiales (en temas de pobreza, vivienda, etcétera) que no tienen una prestación directa al Estado. Así como cada Ley de Presupuestos establece los montos por repartición pública destinados a proyectos ejecutados por organizaciones privadas sin fines de lucro y sus reglas, esta modalidad de transferencias se renueva todos los años a criterio de la administración en el poder y el propio Congreso en el debate presupuestario.

De hecho, en la discusión del erario 2021 se incorporó el artículo 23, el que estableció, por primera vez, la obligatoriedad del concurso público para las transferencias “corrientes” y una serie de otras exigencias, como explicitar acciones, metas y plazos; pagos según avance efectivo; y la publicación, en la página web, de los convenios, estados financieros, balance y memoria anual de actividades para las instituciones que reciban más de 2.000 UTM ($126 millones) en uno o más programas, entre otros.

El exdirector de Presupuestos, Matías Acevedo, explica que en el caso de Democracia Viva se saltaron estas exigencias de concursabilidad para las transferencias corrientes, ya que los recursos transferidos fueron clasificados como “de capital” (inversión) y no “corrientes”, tal como lo definió el Programa de Asentamientos Precarios que fue creado en el erario de 2019. “Este programa, además, abría un gran espacio de discrecionalidad en el uso de los recursos asignados entre inversión y gasto corriente, concepto que se amplió a asistencias técnicas y mantenciones en la glosa presupuestaria del 2023″, afirma el exdirector de Presupuestos del segundo gobierno de Sebastián Piñera.

“Casos como estos afectan lo más profundo de nuestra democracia y por eso se hace necesario mejorar nuestros sistemas para fortalecer el Estado. Desde Espacio Público vemos que los escándalos de corrupción son una oportunidad inmejorable para avanzar en temas de gobernanza; Chile lo hizo en el pasado y puede volver a hacerlo ahora”, afirma la presidenta ejecutiva de Espacio Público, Paula Benavides, quien adelanta el pronto lanzamiento de un paquete de recomendaciones sobre esta materia.

Los expertos coinciden en que el caso Democracia Viva, ligada a Revolución Democrática (RD), reveló un profundo déficit en las regulaciones y cortapisas que debe tener el correcto y transparente uso de los recursos públicos y la competencia de los entes privados que reciben estas asignaciones.

Junto con destacar el rol de las entidades privadas colaboradoras del Estado en su aporte a la búsqueda de soluciones de urgencias sociales, Matías Acevedo reafirma la necesidad de una ley permanente para esta modalidad de transferencias, con las mismas características de la Ley de Compras Públicas.

Propone que el marco legal defina el ámbito de acción de los convenios del Estado con entidades privadas sin fines de lucro, un sistema de asignación de las transferencias que promueva la participación de las entidades privadas, criterios de adjudicación de las transferencias, una plataforma unificada de información y criterios de probidad y transparencia, entre otros.

“El trato directo debe ser utilizado como mecanismo de última ratio, bajo circunstancias excepcionales, claramente reglamentadas y aprobaciones superiores. De la experiencia del proceso de compras públicas se deduce que 6 de cada 10 tratos directos no se justifican. La falta de planificación de las entidades públicas pareciera ser la principal razón por la cual se recurre a este mecanismo. El jefe superior del servicio y la CGR (Contraloría General de la República) deberán visar previamente cualquier proceso de asignación de recursos que decida utilizar el trato directo por razones claramente justificadas en el cuerpo legal que se cree para regular las transferencias”, sostiene Matías Acevedo.

El exdirector de la Dipres también plantea impulsar paralelamente al registro de colaboradores, una plataforma única “digital y sencilla” de navegación que permita contar en línea con toda la información asociada a las transferencias públicas y así transparentar los nexos entre privados y el Estado.

“Los concursos deben establecer criterios mininos de experiencia en el área que se prestarán los servicios al Estado, como también del respaldo financiero de la institución que ejecutará los recursos. Se pueden exigir boletas de garantía bajo criterios similares a lo que establece la Ley de Compras Públicas”, complementa Acevedo.

En la misma línea, Ignacio Irarrázaval, director del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica (UC) y autor del libro Nuevo trato para las organizaciones de la sociedad civil, junto a otros académicos, es partidario de una ley marco de traspasos de recursos del Estado a las fundaciones y entes privados.

“Lo óptimo es que las transferencias de estos fondos sean concursables por transparencia. Lo que proponemos es una serie de mecanismos y acompañamientos mucho más efectivos. Hay muchos ámbitos en que el tipo de prestaciones que se quieren hacer ni siquiera el propio Estado las conoce. Por eso que puede ser conveniente una ley marco de transferencias del Estado a la sociedad civil”, afirma Ignacio Irarrázaval.

El académico propone también mejorar la información y los registros que se entregan sobre estas operaciones, crear un panel de expertos que haga un juicio evaluativo de los trabajos realizados, establecer calendarios de licitaciones y reglas de inhabilidad y conflictos de intereses para los participantes.

“Para evitar que situaciones como esta se repitan, se hace necesario aumentar los estándares de transparencia activa y fiscalización de las organizaciones sin fines de lucro. Muchas de estas organizaciones ya adoptan voluntariamente estándares que van más allá de lo requerido por la ley, lo cual puede ser un punto de partida para diseñar las necesarias modificaciones regulatorias”, complementa, a su vez, Paula Benavides, de Espacio Público.

Desde el Centro de Estudios Públicos (CEP) también estiman que debe establecerse una plataforma y un registro único con todas las organizaciones de la sociedad civil y avanzar en el control, transparencia activa y rendición de cuentas de estas mismas instituciones.

“Los gobiernos corporativos de las fundaciones y entidades privadas que reciben estas asignaciones también es algo que hay que revisar en cuanto a su injerencia y responsabilidad”, sostiene el coordinador académico del centro de pensamiento, Sebastián Izquierdo.

De hecho, el propio rector de la Universidad Diego Portales (UDP), Carlos Peña, afirmó recientemente que una de las causas de las irregularidades detectadas está en la escasa responsabilidad del directorio de este tipo de fundaciones.

“Mientras en una sociedad anónima, los miembros del directorio responden con su patrimonio personal de los acuerdos dañinos a los que concurren o por la omisión en el cumplimiento de sus deberes, ello no ocurre en el caso de las fundaciones (...) Son directorios de papel y, desde luego, quienes los integran, o ignoran de qué se trata el cargo que aceptaron o no cumplieron su deber (...) La primera lección entonces es que es necesario mejorar el gobierno corporativo de las fundaciones. Y lo mejor es asemejarlo al de las sociedades anónimas abiertas”, afirmó el rector en una columna de opinión en El Mercurio.

Jeannette von Wolfersdorff, directora del Observatorio del Gasto Fiscal, profundiza el análisis. Estima que si bien ha habido “micro avances” en materia de probidad en las últimas décadas, asegura que esta crisis es una oportunidad para avanzar en los cambios que el país necesita con urgencia en cuanto a la transparencia y el “no abuso” con los recursos públicos.

“Si no se hacen inmediatamente cambios, mi experiencia de una década trabajando en materias de probidad es que después se diluye todo. No sirve crear una nueva comisión para ver este tema. Hay que aprobar una ley exprés que obligue a hacer reformas y fije objetivos mínimos al igual como lo hizo Austria. Luego de eso se puede ir trabajando una agenda detallada”, afirmó Von Wolfersdorff, quien cree que es importante avanzar en un registro de beneficiarios finales para este tipo de instituciones.

Con todo, el proyecto de ley que moderniza el sistema de compras públicas actualmente en el Congreso (una iniciativa que no regula las transferencias de fondos públicos a fundaciones) contiene cambios que podrían obligar a instituciones que reciben dineros del Estado (como Democracia Viva) a realizar sus compras a través del mercado público, lo que mejoraría la trazabilidad de esas adquisiciones.

“Una vez que entre en vigencia el referido proyecto de ley que moderniza el sistema de Compras Públicas, las adquisiciones realizadas por entidades privadas financiadas con fondos públicos se sujetarán obligatoriamente a la Ley N° 19.886, en los casos definidos en el reglamento”, sostienen desde ChileCompra.