Año 2001. Gobierno del Presidente Ricardo Lagos. El país se recuperaba del fuerte impacto que provocó la crisis asiática y, por ende, había que comenzar a repensar la forma de prepararse para hacer frente a una nueva crisis. Fue así como el ministro de Hacienda de ese entonces, Nicolás Eyzaguirre, junto a Mario Marcel en la Dirección de Presupuestos, planearon la nueva regla fiscal. En ese equipo también estaba Rodrigo Valdés, como asesor macroeconómico.
La regla fiscal nació con el objetivo de generar estabilidad fiscal en el largo plazo, considerando los ingresos que el país podría tener a través del precio del cobre y del crecimiento tendencial (ambos a largo plazo). Con esas variables, se realizaban las proyecciones del gasto que era compatible con esos ingresos para poder ahorrar en tiempos de bonanza o “vacas gordas” y poder gastar en tiempos de escasez o “vacas flacas”.
Lo que se buscaba era aislar el efecto de movimientos cíclicos del precio del cobre y de la actividad económica sobre los ingresos. Este indicador entrega una medida de la sostenibilidad que tienen en el tiempo, más allá de las fluctuaciones cíclicas de la economía, los niveles de gasto incorporados en el presupuesto.
Inicialmente, la meta era de un superávit de 1%, para luego pasar a ser de 0% del PIB. Esto significa que, cumpliendo esta regla, el balance efectivo será menor a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean desfavorables y superior a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean favorables.
Al igual que en una familia, un gobierno debe administrar los recursos con los que dispone de manera lo más eficiente posible, procurando tener una estructura de gastos acorde con los ingresos. De esta manera, se tiene que si los ingresos son mayores que los gastos, estamos frente a un superávit fiscal; si por el contrario, los gastos fiscales superan los ingresos fiscales, se tiene un déficit fiscal, déficit presupuestario o balance negativo.
Durante los primeros años de funcionamiento, la medida le dio estabilidad fiscal a Chile, pudiendo lograr buenas notas crediticias por parte de las clasificadoras de riesgo y ser considerado como el país más sólido de la región en materia fiscal y, por ende, el acceso a los mercados internacionales mejoró, materializándose en bajas tasas. En 2006 se afianzó esta regla con la Ley de Responsabilidad Fiscal, creada por el entonces ministro de Hacienda, Andrés Velasco, que además creó los Fondos de Estabilización Económica y Social (Fees, que fue fundamental para enfrentar la crisis subprime, inyectando recursos a la economía con un alza del gasto público de más de 16% y, por estos días, clave para hacer frente a la crisis del covid-19) y de Reserva de Pensiones (FRP).
Justamente, hasta la crisis subprime de 2008-2009 hubo superávit. Sin embargo, desde esa fecha se han ido registrando déficits consecutivos. Además, durante los últimos años, por distintos motivos, los gobiernos han ido cambiando la meta fiscal que se proponen al inicio de su período presidencial, lo que genera dudas sobre la credibilidad del instrumento, según indican en el mercado.
Ahora, considerando que para hacer frente a la crisis actual el Fisco deberá desembolsar varios miles de millones de dólares -llevando la deuda a cerca de 40% del PIB, según estimaciones de economistas-, la posibilidad de guiarse por la meta de balance estructural es compleja, por lo que se instaló en el debate la idea de revisar su funcionamiento.
“El déficit estructural es una guía para el corto plazo, que funcionó muy bien durante un buen tiempo. Ayudó a estabilizar la economía y a acumular recursos para emergencias como esta. Sin embargo, desde hace ya algunos años, a pesar de los esfuerzos de los distintos ministerios de Hacienda, ha costado contener el gasto fiscal, a lo que se suma un contexto de menor crecimiento. Así, no se han cumplido los compromisos de déficit estructural, lo que afecta la credibilidad de la regla”, sostiene la académica de la Universidad Adolfo Ibáñez y expresidenta del Consejo Fiscal Asesor, Andrea Repetto.
En ese sentido, los economistas afirman que, en la teoría, lo óptimo es que exista déficit solo en ciclos negativos o de bajo crecimiento, sin embargo, en la última década ese escenario prácticamente no se cumplió. Rodrigo Aravena, economista jefe de Banco de Chile, subraya que, “si bien la regla tuvo una contribución tremenda, debemos reconocer que hay un espacio importante de mejora, por varias razones: una de ellas, es que los déficits persistentes y la deuda creciente que hemos tenido gran parte de la década no es el resultado deseable de una regla de este tipo”.
¿Hacia dónde avanzar?
Los expertos coinciden en que se debe pensar en un complemento a la actual regla, más que pensar en otra que la reemplace. “Considero que la regla fiscal tiene espacios para mejorar y ese es un tema que ha sido ampliamente debatido. Sin embargo, no creo que se deba reemplazar la regla actual por una de deuda, sino que puede ser complementada por un ancla fiscal de este tipo”, puntualiza el exasesor macroeconómico de Hacienda y actual economista de Clapes-UC, Hermann González.
Repetto añade que “hay que tener una mirada de mediano plazo y eso significa mirar stocks (la deuda) y no solo flujos (el déficit). Tener una meta de deuda por sí solo tiene problemas; me parece que hay que mirar el problema de manera un poco más amplia. Por ejemplo, es muy importante no perder el grado de inversión, porque si no, el endeudamiento se encarece y limita la capacidad del Estado de expandir el gasto cuando sea necesario”. Para Aravena, “es fundamental avanzar en planes de ajustes creíbles, lo cual necesariamente pasa por revisar la regla actual. Pero lo más importante es considerar la necesidad de perfeccionar la regla, en ningún caso es abandonar el esquema de reglas”.
