Los intereses que han impedido abrir el cabotaje en Chile

Por el aire, cualquier avión de bandera extranjera con tripulación foránea podría tomar pasajeros o un cargamento en Iquique y dejarlo en Puerto Montt, sin contravenir la ley. Pero por mar, no. Sólo un barco con bandera chilena y con tripulación 100% nacional puede trasladar carga o pasajeros entre los puertos de nuestro país, porque en Chile existe la “reserva de cabotaje”.

Se trata de una figura que desde hace 13 años se intenta modificar y que recién ahora podría abrir la competencia para que barcos extranjeros puedan trasladar carga o pasajeros dentro del país, aunque moderadamente.

Expertos han estimado enormes beneficios de esta apertura del cabotaje. Un estudio de los economistas Claudio Agostini, Ignacio Briones y Benjamín Mordoj, del 2022 publicado por el Centro de Estudios Públicos (CEP), calculó en entre US$300 y US$400 millones anuales el costo económico de un mercado que no tenga más competencia.

Tal como lo había hecho en 2010, el expresidente Piñera presentó en agosto del 2021 un proyecto que proponía la apertura total del cabotaje a naves extranjeras. Pero en medio de la presión de los múltiples intereses que se oponían, el gobierno del Presidente Boric le introdujo modificaciones en marzo y septiembre pasados, y volvió a la carga. Logró lo que nadie hasta ahora: el mes pasado fue aprobado por la Cámara de Diputados y ahora va al Senado. Pero no sin complicaciones. Ya se han levantado sindicatos de marinos mercantes en Valparaíso, Talcahuano, Puerto Montt y Chiloé para manifestarse en contra de los cambios.

Es que hay muchos intereses que confluyen para impedir la apertura del cabotaje. Y no sólo de sindicatos. También de sus empleadores. Y no sólo de empresas navieras, también terrestres. Es más, sólo hasta el mes pasado, hasta la Armada se oponía.

El cabotaje se entiende como el transporte marítimo, fluvial y lacustre de carga entre los diversos puertos del litoral y en los ríos y lagos del país. El Decreto Ley 3.059 de diciembre de 1979 definió que “el cabotaje queda reservado a las naves chilenas”. Y añadió: “Es chilena la nave matriculada en puertos chilenos, cuyos propietarios, capitán, oficialidad y tripulación, sean chilenos”.

En plena dictadura y recién a un año de la cuasiguerra con Argentina, podía parecer justificable una norma así. Pero ya han pasado 44 años y permanece incólume.

“Si se abriera el cabotaje, los grandes perdedores serían las grandes empresas navieras chilenas y los camioneros. Y ganarían todos los chilenos, porque bajaría el costo de los fletes en un 20% o 30%”, estima Claudio Agostini, coautor del estudio “Reserva de cabotaje marítimo de carga y libre competencia: el caso chileno”, de junio del 2022.

El actual proyecto de ley en trámite, aprobado por la Cámara el 22 de noviembre, busca modificar el Decreto Ley 2.222 de diciembre de 1978, que establece la Ley de Navegación, y el de diciembre de 1979, que crea la Ley de Fomento de la Marina Mercante.

En el primero, su principal cambio es que permite a empresas con capitales extranjeros constituirse como navieras chilenas. “Tiene como objetivo atraer inversión extranjera y más participantes al mercado, generando empleo y fomentando la marina mercante nacional”, explican en el Ministerio de Economía.

“El proyecto (…) mantiene el requisito de que la empresa que provea el servicio tenga domicilio en Chile, de modo que se rija por nuestras leyes laborales, tributarias y otras. Esta es la medida más positiva”, cree Paula Hurtado, economista de Quiroz y Asociados, que han hecho estudios que cita la asociación naviera ANA. “Si junto con esto se mantiene la reserva de bandera como regla general, que está en el proyecto, se logra que haya más actores que pueden participar en el mercado, y que esa competencia sea en igualdad de condiciones”, añade.

Sin embargo, el proyecto mantiene el artículo 14 de la Ley de Navegación, al que se oponen Hurtado y Agostini, que obliga a que el capitán y el 100% de la tripulación de los buques sean chilenos. “Convendría eliminar esta restricción, de modo que aplique la regla general del 15% de extranjeros, lo que terminaría con una discriminación arbitraria y daría más competitividad a la industria”, dice Hurtado.

En la Ley de Marina Mercante se mantiene la reserva de cabotaje, pero se modifican las excepciones “para generar mayor competencia”, sostiene el Ministerio de Economía.

Y este es el elemento principal al que se oponen los grupos de interés, especialmente navieros.

Hoy ya existen tres excepciones para el uso de buques extranjeros: en una licitación internacional de una carga (la que casi no se usa); waiver: que es un permiso especial para que una nave foránea movilice carga por una vez por una causa excepcional (como el cierre de un puerto), cuando no existan navieras chilenas prestando dicho servicio; y por reputación: cuando no se alcanza a cubrir la demanda de un cliente, se puede contratar a un buque extranjero, pero que actúa como si tuviera bandera chilena.

El actual proyecto aumenta las excepciones. Entre otras, se eleva el límite de tonelaje para la excepción “waiver caso a caso” de 900 a 3.000 toneladas, y se crea un nuevo “waiver anual” que permitiría que naves extranjeras puedan prestar servicios regulares por un periodo de un año, renovable por una vez, cuando no existan navieras chilenas prestando dichos servicios. Además, se abre la posibilidad de que las naves de comercio exterior que descarguen en un puerto nacional puedan aprovechar su capacidad ociosa, haciendo cabotaje en su ruta de salida. Y en transporte de pasajeros, plantea un umbral mínimo de transporte de 400 pasajeros para cabotaje. “Es muy restrictivo”, afirma Agostini.

En Chile se mueven cerca de 10 millones de toneladas de carga vía marítima.

El mercado de la marina mercante, medido por tonelaje de sus barcos, está dominado por Ultranav del grupo Von Appen (presidido por Dag von Appen y donde es director el expresidente de la Sofofa, Richard von Appen), con un 40%, y Compañía Marítima Chilena (CMC), del grupo Urenda (controlado por los hijos del exsenador por Valparaíso Beltrán Urenda), con un 22%, los que se concentran principalmente en el norte y centro del país, y en los negocios de graneles sólidos (concentrado de hierro, caliza, carbón y sal) y líquidos (petróleo, diésel y ácido sulfúrico). En el sur, donde predomina la carga general (empaquetada, envasada o embalada en sacos, bidones, cajas, pallets o contenedores) y los navíos más pequeños, compiten también las familias Kochifas y Lecaros Menéndez (ver infografía).

Los grupos Von Appen y Urenda forman parte de la Asociación Nacional de Armadores (ANA). Y este gremio naviero tiene serias discrepancias con el proyecto de ley.

Lo primero que plantean es que “no hay más demanda que cubrir”, por lo que la llegada de nuevos actores implicaría que “alguien tiene que salir”, sin considerar que la carga actual se podría redistribuir.

También manifiestan que la “reserva de cabotaje” es la tendencia mayoritaria en el mundo y que la apertura es excepcional en países como Perú, Filipinas, China, Nueva Zelanda o Australia. Aunque el documento del CEP plantea que hay naciones europeas como Países Bajos, Dinamarca, Inglaterra, Irlanda y Bélgica que están transitando hacia su liberalización.

Y aunque la reserva se mantiene en el proyecto, los reparos de la ANA van contra las excepciones, porque, según ellos, abren de todos modos la puerta a los operadores extranjeros. “Bienvenida la competencia, pero en igualdad de condiciones”, señala el gerente general del gremio, Ricardo Tejada. “Este proyecto obliga a competir a los chilenos con extranjeros, pero con condiciones más favorables para ellos”, acusa. Porque dice que vendrían a competir “barcos con bandera de conveniencia (principalmente de países considerados paraísos tributarios) que no pagan impuestos en Chile, con tripulaciones extranjeras, peor pagadas y con peores condiciones laborales”. Además, indica que la excepción de la ruta de salida también favorece a los buques foráneos, porque “esa ruta está subsidiada por su viaje internacional, con lo cual cobraría más barato” y sacaría a las navieras locales del mercado. “Las excepciones deben regularse bien para que efectivamente sean excepciones y no regla general. En esto hay espacio para mejorar el proyecto”, asegura Hurtado.

Pero a los puertos sí les gusta la idea. La Cámara Marítima Portuaria agrupa a las empresas dueñas de los terminales. Y aquí se repite el grupo Von Appen como uno de los principales operadores, pero su opinión sobre el cabotaje es contraria a la de las navieras: “Este cambio legislativo impactaría positivamente a nuestra economía, debido a la reducción de costos de los productos de importación para usuarios finales y la mejora en la competitividad de nuestras exportaciones”, dice el presidente de Camport, Daniel Fernández.

Y pone como ejemplo una restricción que incluso puede llegar al absurdo: “Impide que contenedores que provienen del exterior, que son descargados en puertos que no son su destino final por cierre de puertos o razones climáticas, puedan ser recogidos posteriormente por la naviera que los transportó y llevarlos a su destino final (…) Las navieras prefieren dejar estos contenedores temporalmente en Perú, pues les resulta más eficiente. Y los mayores costos se trasladan a los usuarios finales”.

Los sindicatos de trabajadores de marina mercante o “gente de mar”, como se denominan, aseguran que liberalizar el cabotaje irá en directo detrimento de su actividad. Advierten que la llegada de capitales extranjeros, en vez de mejorar su mercado laboral, lo precarizará.

“Estamos defendiendo lo logrado, nuestros contratos colectivos y nuestras condiciones laborales”, explica Leonardo Retamales, presidente del Sindicato de Administradora de Naves Humboldt (grupo Ultranav).

El pasado 27 de noviembre, sindicatos de la marina mercante firmaron una carta donde rechazaron la iniciativa, pese a que algunos de ellos habían alcanzado acuerdos con el gobierno para sacarla adelante. “Las compañías operarán con bandera extranjera (principalmente de conveniencia), donde es sabido el mal uso y abuso de éstas, ya que tienden a precarizar el empleo de las tripulaciones”, aseveran. Como sus empleadores, descartan que el proyecto traiga más oferta de flete a los dueños de la carga, e incluso advierten que sacar adelante esta ley podría generar un boicot al comercio exterior chileno en otros puertos en solidaridad con los sindicatos locales, dice Miguel Osses, de la Confederación Marítima de Chile.

Un rubro que está atento al futuro del negocio marítimo es el camionero. Hoy son más complementarios que competidores, pues un barco sólo puede descargar en un puerto y los camiones distribuyen esa carga. La apertura total del cabotaje los complica, aunque no existe una opinión única en el rubro.

Sergio Pérez, presidente del gremio de dueños de camiones CNTC, ha rechazado cualquier cambio desde 2010: “Nos hemos opuesto desde el primer día. Es una pésima política pública: daña a los trabajadores del sector, pone en riesgo la soberanía nacional. Están preocupados de dañar algo que está funcionando relativamente bien”, asegura. Considera que la llegada de “grandes transnacionales” extranjeras dejará a los camioneros sólo para el transporte “de última milla”.

En el otro gran gremio camionero, CNDC, hubo un cambio de opinión. Hace un año, su presidente, Juan Araya, decía: “No veo necesidad de abrirlo en un país tan pequeño”. Ahora, la redacción del proyecto no le genera tanta inquietud: “No estoy preocupado, ha sido una discusión bien técnica”, asegura el mismo Araya, pues estima que los barcos no serán competencia de los camiones ante la versatilidad de estos últimos en las cargas que le son habituales, como productos de consumo o alimentos.

Los choferes, eso sí, se alinean con los opositores: “Nos quedamos sin carga”, sostiene José Sandoval, presidente de la Federación Nacional de Sindicatos de Choferes de Camiones. Tampoco cree que la mayor competencia beneficie al consumidor: “Es una falacia, en pandemia subieron todos los fletes navieros, ahora han bajado 20% y ¿dónde está la economía? Están igual los valores e incluso subiendo”, reclama.

Un elemento sobre el cual la Armada había puesto énfasis para oponerse a este proyecto era que una eventual apertura del cabotaje podría comprometer la seguridad nacional. Era un discurso que la Marina había mantenido por años, pero que especialistas descartaban. E incluso planteaban sospechas, dado que después de jubilar, varios oficiales y suboficiales de la Armada se iban a trabajar a las navieras. “Por qué los marinos tienen que tener un mercado laboral protegido para ellos”, se pregunta Agostini.

Sin embargo, la oposición de la Armada terminó el pasado 28 de septiembre en la Comisión de Transporte. Su comandante en jefe, Juan Andrés de la Maza, afirmó: “No vemos una amenaza a la seguridad nacional”. “Queda subsanada la inquietud institucional, ya que independiente de la ampliación de las excepciones para la realización de cabotaje por parte de naves extranjeras, siempre existe la instancia legal de poder restringir o rechazar un permiso de actividad comercial a alguna nave de bandera extranjera”, agregó en una exposición de menos de cinco minutos.

Sin embargo, este cambio de opinión de la Armada genera inquietud e incluso sospecha en los opositores al proyecto. El gerente de ANA lo puso en duda, aunque no quiso profundizar. El dirigente de la marina mercante Miguel Osses indicó que lo que dijo el jefe de la Armada no es cierto y Pérez, de la CNTC, fue más allá al señalar que desde el gobierno “al almirante (De la Maza) le ordenaron que dijera que no dañaba la seguridad nacional”.

En todo caso, el capítulo del cabotaje y la seguridad nacional no termina aquí. “El tema de la seguridad nacional se volverá a revisar y discutir en la comisión, ya que existen diversas voces que han señalado que este proyecto sí la afectaría al disminuir el personal de la marina mercante chilena y, por ende, la reserva de personal de la Armada en caso de un potencial conflicto”, manifestó el presidente de la Comisión de Transporte de la Cámara Alta, Enrique van Rysselberghe.

La discusión en el Senado se anticipa larga. Las audiencias comenzarán recién a fines de enero.