Los principales desafíos para la implementación de la nueva ley de pensiones, según los expertos

Este miércoles finalmente se publicó en el Diario Oficial la reforma de pensiones, convirtiéndose oficialmente en ley. Se trata de la ley número 21.735, que modifica casi por completo el sistema previsional que opera actualmente en el país.

Eso significa que desde ahora empiezan a correr los plazos para la implementación de la ley, proceso que tardará, en el mejor de los casos, nueve años, dado que esa es la gradualidad que se definió para el incremento de la cotización del 7% adicional de cargo del empleador.

Hay una serie de temas que se deberán implementar en ese plazo, para lo cual las distintas autoridades ya pusieron manos a la obra. A juicio de los economistas y otros expertos, los principales desafíos de la implementación estarán en el cambio de multifondos por fondos generacionales junto con la cartera de referencia que deberá definir la Superintendencia de Pensiones, la licitación del stock de antiguos afiliados, la instalación del Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) y el fortalecimiento del Instituto de Previsión Social (IPS), entre otros temas.

Quien fue asesor del Ministerio del Trabajo y coordinador de la mesa técnica de pensiones que se creó en el marco de la tramitación de este proyecto en el Senado, Cristóbal Huneeus, cree que “el mayor desafío en la implementación es el premio y castigo que recibirán las gestoras de inversiones cuando la rentabilidad de su cartera sea diferente respecto a la rentabilidad de una cartera de referencia. Esta dificultad radica en que hay muchas decisiones que tomar para diseñar bien el premio/castigo, y que logre incentivar a las gestoras a buscar mayores rentabilidades, y que por ese esfuerzo sean recompensadas. El caso más parecido es el mecanismo del Seguro de Cesantía que no quedó bien diseñado y, por lo tanto, no ha operado”.

El exdirector de Presupuestos y académico de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de Universidad de los Andes, Matías Acevedo, estima que “por lejos lo más importante es la instalación del FAPP. Debe comenzar a pagar beneficios en enero y luego será responsable de la emisión del préstamo”. Y agrega que “respecto de las críticas de los riesgos... ¿qué está libre de riesgo en la vida? Lo importante es tener una institucionalidad para mitigarlos, y eso es justamente lo que se diseñó en la reforma”.

La economista Paula Benavides, quien integró la mesa técnica de pensiones, comenta: “Distinguiría dos aspectos: la complejidad de los temas y la urgencia. Hay cuestiones que representarán un desafío no tanto por su complejidad, sino que por los plazos, como el inicio de la recaudación, el pago de beneficios y el establecimiento del FAPP. Sin embargo, con una buena organización, deberían resolverse bien”.

Por otro lado, Benavides menciona que “hay materias que son más complejas porque requieren un diseño más elaborado, así como normativa y definiciones operativas claras. Por ejemplo, los fondos generacionales y el traspaso del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) desde las AFP al Seguro Social. Esta última es la que considero más compleja, ya que los elementos fundamentales de su diseño no quedaron definidos en la reforma, y se debe enviar un proyecto dentro de los 90 días de publicada la ley. Además, el SIS enfrenta actualmente desafíos y una alta volatilidad en sus costos, lo que, al financiarse dentro del Seguro Social, añadirá riesgo y dificultaría la gestión de la sostenibilidad del fondo. Por lo tanto, es crucial tener un buen diseño para este traspaso y la operación del SIS”.

La investigadora del centro de estudios Horizontal, y exintegrante de la mesa técnica de pensiones, Soledad Hormazábal, estima que “técnicamente la licitación de stock será un desafío muy grande, por esto se crea el Consejo asesor para el diseño de esta licitación. Las licitaciones son técnicamente muy delicadas de diseñar y los detalles importan mucho”.

En paralelo, Hormazábal proyecta que “políticamente el mayor desafío será la modificación del SIS. Se establece un plazo de 90 días desde la publicación de la ley para que el gobierno envíe un proyecto que no solo traspasará el SIS al FAPP, sino que además se deberán modificar sus normas de funcionamiento para garantizar su sostenibilidad. Las últimas licitaciones del SIS han fracasado producto de problemas de diseño del seguro y eso tendrá que ser corregido”.

La economista y académica de la Universidad de los Andes, también exintegrante de la mesa técnica de pensiones, Cecilia Cifuentes, menciona que uno de los principales desafíos es el paso de multifondos a fondos generacionales. “Es relevante que se avance en flexibilizar la política de inversiones, y que los criterios para definir estos fondos generacionales sea el nivel de riesgo que es aceptable para cada uno de los tramos etarios. Esto va a estar muy vinculado al benchmark que se defina para establecer los premios y castigos a las inversiones, por lo tanto, es relevante que ello se defina con criterios técnicos y no políticos”, comenta.

El abogado socio de Charme Consultores y académico PUC, Alejandro Charme, asegura que “uno de los desafíos más relevantes de la implementación de la reforma será la licitación de afiliados antiguos, puesto que el proceso en sí y su desarrollo debe minimizar al máximo los efectos que incidan en una menor rentabilidad de los fondos y en una alteración de precios en el mercado de capitales para aquellos instrumentos que necesariamente deban liquidarse”.

Pero Charme considera que “el desafío más grande de esta implementación es que el uso de la potestad normativa del regulador no exceda el mandato legal ni legisle, sino que sean normas que faciliten la aplicación de la ley dentro del espíritu que el legislador quiso”.

El investigador del CEP, Gabriel Ugarte, sostiene que “uno de los mayores desafíos en la implementación es el fortalecimiento institucional del IPS, que asumirá responsabilidades críticas en un plazo acotado”. Desde agosto deberá recaudar las nuevas cotizaciones que se destinan al Seguro Social y transferir esos recursos al FAPP. “También deberá gestionar la entrega de beneficios, certificando el cumplimiento de los requisitos exigidos, lo que implica, entre otras tareas, el pago oportuno de la PGU a partir de septiembre. Esto implica un escalamiento operativo sin precedentes, con la contratación de cerca de 300 funcionarios adicionales, en un contexto donde la agilidad y la confianza son clave”, puntualiza.

Ugarte afirma que “si bien el IPS tiene un Índice de Satisfacción Usuaria superior al promedio de otras instituciones estatales, persisten desafíos: cerca de un cuarto de los usuarios declara insatisfacción, y casi la mitad de los adultos mayores percibe que los trámites son difíciles. Preocupa, además, que en 2022 hubo atrasos en el pago de la PGU a más de 400 mil personas, incumpliendo lo mandatado por la ley y evidenciando falencias en los mecanismos de fiscalización. Para el éxito de la reforma, el IPS debe priorizar contrataciones transparentes basadas en mérito, fortalecer sus capacidades técnicas y garantizar eficiencia y transparencia en sus procesos, especialmente ante la ampliación de funciones y plazos exigentes”.

Por su parte, el economista de la Universidad de Chile y Universidad de Berkeley, Andras Uthoff, asegura que “el mayor desafío de la reforma será explicar una vez que el sistema reformado madure, por qué las pensiones siguen siendo malas y al afiliado se le sigue haciendo responsable de ello. Esto, debido a que el Estado no podrá compensar suficiente por las malas condiciones de empleo, la baja rentabilidad y los aumentos de la esperanza de vida. Lo anterior, por cuanto la mayoría de la cotización quedó vulnerable a esos cambios y el componente de seguridad con poco financiamiento”.