Ministra de transportes y subsecretaria de telecomunicaciones: "Hay que buscar un mecanismo que asegure un aporte al Estado por licitación y un despliegue de inversiones"

Esta semana, la tensión bajó en el mercado de las telecomunicaciones. Desde que la Subtel decidió congelar el uso comercial de la banda 3,5 GHz -donde tenían operaciones Entel y Claro-, la relación entre las empresas y el gobierno se tensó, generando fuertes críticas y acusaciones de parte de los privados, y denuncias de un "lobby feroz" de las compañías, por parte del Ejecutivo.

El miércoles, la ministra de Transportes y Telecomunicaciones, Gloria Hutt, y la subsecretaria, Pamela Gidi, movieron dos importantes fichas que quitaron presión al sector. Decidieron descongelar parte del espectro para que las empresas pudieran continuar con sus operaciones comerciales en la banda 3,5 MHz y presentaron ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) el Plan Nacional de Espectro, a través del cual rayaron la cancha y pusieron los límites de mega hertz que pueden tener las compañías para operar, anunciando también, de paso, cuáles serán las bandas en las cuales operará la tecnología 5G, que viene a ser la joya de la corona para los operadores.

Ahora -mientras el TDLC se pronuncia-, las autoridades se abocarán a definir el proceso de licitación de 5G, el cual podría contener importantes novedades. De hecho, en esta entrevista Gloria Hutt adelanta a PULSO Domingo que dado que el espectro se ha convertido en un bien escaso, están analizando la posibilidad de cambiar el sistema de adjudicación de licencias, poner fin al "beauty contest" (donde la autoridad define las obligaciones a las que las empresas deben ceñirse) y optar por un sistema mixto en que exista un pago por la concesión junto al compromiso de contraprestaciones por parte de las compañías.

¿Cómo establecieron el CAP o cantidad de espectro con el que debe contar cada compañía? ¿Por qué se llega a esas cifras?

- PG: Desarrollamos esta presentación al TDLC principalmente mirando tres insumos. El primero, la experiencia internacional de los países desarrollados que admiramos en el mercado de las telecomunicaciones como Japón, Corea, China, Estados Unidos y algunos países de Europa. Recordemos que no hay ningún país donde la 5G esté operando comercialmente, hay bases de licitación, determinación de bandas, pero nada más.

Lo segundo es que hablamos e intercambiamos documentos con las grandes operadoras locales, las operadoras internacionales que desean ingresar al mercado chileno y también proveedores a nivel mundial.

Por último, está la consulta pública que hicimos, que tuvo mucho interés de empresas muy reconocidas y de expertos del mercado.

Con todo eso, con el equipo interno llegamos a esta política nacional de espectro, teniendo en cuenta a los usuarios y considerando que cualquiera sea el CAP que establecíamos cuidara la libre y sana competencia.

En una entrevista anterior, la subsecretaria comentó que en otros países hay empresas que operan con menos espectro, que invierten más… En su modelo, ¿consideraron que las empresas sean más eficientes en el uso de su espectro?

- PG: Hicimos una ponderación de múltiples factores, para buscar el escenario óptimo de cara a los usuarios existentes y los que vendrán. El otro extremo habría sido no considerar eso y decir que no hay CAP.

- GH: Nos importa también asegurar inversiones. Uno de los objetivos más importantes por los que estamos haciendo todo este desarrollo es facilitar las inversiones y abrir el espacio para que las empresas hagan sus despliegues. Sabemos también el tipo de eficiencia con que están funcionando y nos gustaría empujar a una mayor, pero dando las condiciones para que eso ocurra, porque necesariamente requiere más inversiones.

¿A esa conclusión llegan después de todas estas conversaciones que tuvieron con las empresas...?

- GH: Y de mediciones, en distintas bandas que comparamos con otros países y pudimos saber si estaban en el rango y si podíamos pedir más eficiencias o no.

- PG: Además, las tecnologías que vienen van a multiplicar la capacidad de espectro, va a ser mucho más eficiente.

¿Cuánto estiman que tardará el TDLC en pronunciarse sobre este plan? ¿Se puede retrasar la puesta en marcha de la 5G?

- GH: La corte dijo que en caso de que consideráramos que 60 MHz no era aceptable, teníamos que hacer la consulta al TDLC y lo hicimos.

Todavía falta bastante hasta licitar 5G. De hecho, hay especificaciones técnicas para definir las bases que todavía no existen en el mundo y que saldrán el próximo año. Pero sí podemos ir avanzando en el marco legal, en construir los documentos, los estudios, todo lo que es necesario antes de licitar y que es bastante.

Además, debemos definir el tipo de licitación, lo cual no es un tema pequeño. Nosotros hemos usado un mecanismo de licitación ("beauty contest") que no es el mismo que se ha usado en el mundo y tenemos que ver las ventajas y desventajas de los dos mecanismos.

¿Eso significa que podrían cambiar el modelo "beauty contest" por uno que permita al gobierno cobrar por la licencia?

- GH: Hay concursos de pago inmediato de montos grandes que a veces tienen la desventaja de que si se hace ese pago, después queda poco espacio para pedirles a las compañías inversiones a lo largo de la concesión. Hay que ver el equilibrio de cuál es el mecanismo que nos asegura que haya un aporte al Estado por el acceso, por licitación, pero, además, después haya un despliegue de inversiones permanentes en el tiempo.

¿Chile podría hacer una innovación y mezclar los dos tipos de concursos o licitación, es decir, que las empresas tengan que pagar un monto por el acceso a la concesión y también comprometer un plan de inversiones?

- GH: Sí, se puede. Es una alternativa.

¿Sería conveniente cobrar dado el contexto económico de Chile, en que las arcas fiscales necesitan recursos?

- GH: En general, es muy atractivo para los gobiernos un concurso en que haya una recaudación inicial grande.

- PG: El martes, Italia licitó espectro móvil para 5G y recaudó una cifra récord de US$ 7.600 millones.

- GH: Pero después, lo que tienes que hacer es amortizar esa inversión, entonces el incentivo que queda instalado por un periodo largo es más bien a generar margen y no necesariamente a mejorar el servicio, por eso es que ese equilibrio es bien delicado y tenemos que ver bien cómo lo logramos.

- PG: Ahora tenemos que asegurar que las bases, la metodología, el concurso, las especificaciones, estén listas ya para ese último imput técnico de la ITU, dar la última revisión contra esos elementos técnicos y de ahí ya poder lanzar el concurso. Ahora, ¿cuánto va a demorar el TDLC? Eso dependerá de cuán belicosas estén las empresas.

¿Qué pasará si el TDLC rechaza la propuesta de la Subtel?

- PG: Tenemos pensada ya una cadena de téngase presente, con más información; estamos haciendo análisis complementarios y, además, también vamos a esperar las preguntas o consideraciones del ecosistema que participe para tener nuestra posición al respecto.

Hay que tener paciencia, pero por eso mismo hicimos la presentación pronto, entendiendo que este era un paso que había que dar.

En el programa de gobierno, ¿cuándo tenían definido hacer la licitación 5G?

- PG: En 2020. Apenas llegamos al gobierno empezamos a hablar de 5G, era una política pública de prioridad y se va a poner en marcha en nuestro periodo.

El fallo de la Corte Suprema habla de enajenación del espectro…, ¿qué significa eso, que las compañías deben vender el espectro que traspase los límites?

- PG: Eso puede tener múltiples interpretaciones. Las empresas van a postular una cosa, Conadecus probablemente va a pedir que vuelvan al Estado, porque estas bandas no fueron entregadas por un pago.

Pero las empresas dicen que enajenación es venta, ¿cómo lo interpreta Subtel?

- PG: No existe mercado secundario. Entendamos que el espectro es un bien nacional de uso público y la pregunta es ¿cómo se vende un bien nacional de uso público?

Las compañías dicen que no tienen claro cómo enajenar, ¿cómo lo va a aclarar Subtel?

- PG: Eso está en tránsito paralelo. Salió hace unos días el traslado de la causa Conadecus, que significa que la entidad debe responder a las respuestas de las compañías.

¿Nunca había pasado que una empresa tenga que enajenar espectro?

- PG: Que yo recuerde, no. El fallo de la Corte Suprema también dice eso, ellos pueden entregar el espectro equivalente al adjudicado en el concurso 700, pero en las bandas que ellos quieran.

O sea, ¿las compañías no deben considerar en sus planes que recaudarán algo por la devolución de espectro, tienen que entregarlo y punto?

- PG: Ahí no vamos a interpretar lo que dice la Corte Suprema.

El mismo día que anunciaron el Plan Nacional de Espectro, publicaron en el Diario Oficial una resolución, cambiando su determinación de congelar completamente la banda 3,5 GHz, abriendo la puerta a que las empresas mantuvieran parte de ese espectro. ¿Están dando un paso atrás?

- PG: Nosotros creemos que el 5G va a cambiar la vida de los ciudadanos. Además, va a significar una excelente noticia para aumentar el crecimiento en todos los sectores productivos de Chile. Pero efectivamente escuchamos mucho a las empresas, vimos las grandes inversiones que tenían, entendiendo que ellos habían recibido una concesión entregada para fija inalámbrica, no para móvil.

¿Y eso es lo que se les dejó?

- PG: Claro. Creemos que también se respeta una concesión que se había entregado y que es justamente lo que le hemos tratado de explicar, que las concesiones son para un uso específico del espectro. Además, nos encauza para seguir avanzando en licitación de 5G.

¿Pero por qué no se hizo así desde un comienzo, se habrían evitado muchos malos ratos y probablemente los recursos en los tribunales?

- PG: Porque si lo hubiéramos hecho también nos hubiera pasado lo mismo, pero por la mitad. ¡Las empresas no iban a decir: fantástico!

¿Entonces lo hicieron, como se dice coloquialmente, "con el tejo pasado"?

- PG: Hay distintas formas de mirarlo, una es la que dices. Otra manera es escuchar las conversaciones que tuvimos con las empresas, ver qué es lo mejor para la licitación del 5G y tomar la mejor decisión en ese camino. Hay distintas formas, pero yo me quedo con la segunda.

¿Qué tanto influyó toda la artillería que lanzaron las compañías en términos comunicacionales, las reuniones que tuvieron, las presiones que ustedes han denunciado en este tiempo, el lobby feroz como dijo la subsecretaria?

- PG: Cuando nosotros hicimos esta medida para el bien del país y de los usuarios, sabíamos que la industria tenía un historial de judicialización. Pero es normal que las empresas y los ejecutivos de las empresas, a los cuales los dueños les pagan, defiendan su posición particular. Pero es rol del Estado velar por el bien público. Y, sobre todo, si se trata del bien nacional de uso público, que es el espectro. Entonces, estaba todo contemplado, todo dentro de la evidencia empírica y, por lo mismo, si hacíamos algo había que hacerlo luego, de modo de tener tiempo para esta judicialización y después cumplir con el tiempo y forma con la masificación a nivel mundial del 5G.

Con esta solución, ¿se sacan de encima una eventual acusación al Ciadi y seguir sumando demandas?

- PG: Del Ciadi no me quiero referir, porque eso lo ve Direcon, y todo lo que pueda decir obstaculiza el proceso. Efectivamente, tenemos recursos de protección en Chile, pero independiente de quién salga privilegiado, en primera instancia iba a terminar como termina todo, en la Corte Suprema.

¿Pero creen que con este cambio las empresas levanten las demandas?

- PG: Esto es un paso en la licitación del 5G, querer participar y poder convertir esta banda que es fija hoy en móvil. Obviamente, tiene que ser una banda que esté fuera de conflicto, porque mientras dure el conflicto va a seguir siendo fija inalámbrica.

¿Podrán Entel y Claro seguir con los proyectos que tenían, les alcanza?

- PG: Sí. Lo que demuestra que había espacio perfecto para el 5G, a pesar de que decían que era el fin del mundo.

- GH: Tenían más que suficiente para desplegar sus servicios.

¿Esperan que Claro y Entel se desistan de los recursos que han interpuesto en la justicia?

- GH: Si desaparece el argumento por el cual pusieron el recurso, me imagino que ese debiera ser el camino, pero es algo que tienen que decidir ellos.

¿Y eso no ha estado en las conversaciones con las empresas?

- GH: No, porque nosotros lo que hemos estado viendo es cómo protegemos la inversión, cómo no perjudicamos que ellos puedan desplegar lo que tenían previsto desplegar. Y también el CAP, que es bien importante, porque aquí se mezclaron los dos temas, entonces ha sido complejo resolverlo.

¿Con qué sensación se quedan después de estos meses tan turbulentos en este sector?

- GH: Esto es lo mismo que está pasando en transportes. Las cosas pueden estar bastante tranquilas, hasta que el recurso clave empieza a ser escaso. Y el espectro radio-eléctrico es equivalente a la vialidad urbana, y en los dos casos tenemos que empezar a decidir. Tal vez por eso parece que llegamos a revolverla mucho, pero tiene que ver también con la etapa de desarrollo. Y cuando ya empieza a haber poca holgura, la responsabilidad por la administración del bien de uso público requiere compromisos más jugados y de mayor alcance que cuando el recurso no es escaso.

Cuando el recurso no es escaso basta con la regulación, y cuando hay que reasignarlo o reservarlo para un siguiente desarrollo, las decisiones son un poco más intensas.

Ministra, usted que se ha enfrentado a un gremio rudo como el de transportes, ¿pensó que iba a encontrar en telecomunicaciones este tipo de conflictos?

- GH: Sí, por razones distintas a las de transportes, pero considero legítimo que cada uno que está en una industria defienda su interés. Y necesariamente vuelvo al tema del recurso escaso y a repartir… En eso consiste lo que nosotros tenemos que hacer, que es defender el interés de los usuarios. Acá está el interés de las empresas, en transporte igual, el interés de los operadores, tenemos a los taxis con el tema de Uber, es una situación bastante similar. Hay una tendencia a mantener el statu quo de cada uno de ellos, hay competidores nuevos que también defienden su interés y nosotros tenemos que defender el del país y de los usuarios, que es que el espectro se use de forma adecuada, que haya inversiones, que Chile se mantenga a la vanguardia de las tecnologías y que se cierre la brecha digital. Y para eso tenemos que tomar estas decisiones de ordenamiento.

¿Qué ha sido lo más difícil de esta situación?

- GH: Las reacciones tan duras en declaraciones públicas que uno esperaría que no fueran en esos tonos. Pero es parte de lo que es anticipable en una estrategia de este tipo. Así que si bien creemos que ha sido duro, no es más duro de lo que me toca en otros sectores.

¿Considera que llegaron a una propuesta equilibrada y salomónica?

- GH: Una de las cosas que nos costaba era encontrar una solución que fuera aplicable a todos igual y que más o menos mantuviera un interés de todos de seguir adelante con sus planes. Eso fue una definición difícil de tomar y creemos que hemos llegado a un razonable equilibrio, en que se pueden desplegar las inversiones que estaban previstas y nosotros, por otro lado, podemos seguir. Es como que ganamos todos con esta definición.

¿Da la sensación de que el gobierno quiso emparejar la cancha y reducir la ventaja que tenía Entel, en términos competitivos, al contar con más espectro que el resto?

- GH: No es esa la intención, sino reservar la mayor cantidad del espectro en esa banda para el despliegue posterior del 5G. Y al aplicar esta regla general también se aplicó en mayor medida al que tenía mayor participación. Fue de forma pareja, pero proporcionalmente afectó más a unos que a otros. Lo derivado de eso es que la brecha se redujo entre uno y otro.

¿El plan nacional de espectro va a permitir que entren nuevos competidores?

- PG: Claro, porque si tú miras, es una banda que tiene 400 MHz y estamos diciendo que el CAP máximo por empresa debiese ser 80 MHz. Si sumamos da para cinco. Pero eso no quiere decir que se vaya a licitar todo inmediatamente, hay que tener prudencia, pero efectivamente genera espacio, una posibilidad.

¿Qué lecciones sacan de todo este proceso?

- GH: Hay un aprendizaje que me parece importante y es que tal vez en un tiempo largo nos pudimos dar un lujo de tener bandas subutilizadas y ese escenario cambió. Ahora justamente por tendencia a la escasez, es mucho más crítico que la Subtel tome un rol muy protagónico en la protección del espectro radioeléctrico.

¿Entonces, el espectro vale más?

- GH: Puede ser que valga más, pero sobre todo lo que tenemos que asegurar nosotros es que está bien distribuido, asignado y bien utilizado para el servicio de los usuarios de telecomunicaciones, porque es un recurso muy necesario y muy valioso para desplegar servicio. Y si vemos que las personas no están recibiendo los servicios, porque el espectro no está siendo bien utilizado, son áreas donde tenemos que intervenir necesariamente.

En ese sentido, ¿el cambio de las condiciones hace que ahora sea más necesario cobrar por el uso del espectro?

- PG: Las telecomunicaciones tienen una importancia que no tenían hace 30 años. Entonces, por un lado el espectro es más escaso, pero hay más usuarios, pero además los usos, las personas y las industrias son más espectrodependientes.

¿Entonces estamos frente a un hito en que a lo mejor es bueno cambiar la forma de licitar?

- PG: El 95% de los países Ocde tiene otros sistemas de licitación. Solo Chile y Japón han tenido licitaciones con beauty contest.

¿Entonces cae de cajón recaudar?

- PG: Pero también está la alternativa de modelos que conviven, mixto.