Nueva Constitución: Cómo se definieron los principales temas económicos aprobados por la Convención Constituyente

“Tengo mucho interés en ver el texto final de esa Constitución. Lo que he visto hasta el momento, en lo que se refiere a economía, no veo riesgos”, afirmó hace una semana el ministro de Hacienda, Mario Marcel, al ser consultado sobre su postura frente al actual proceso constituyente.

Su declaración encendió inmediatamente el debate político y llevó las miradas hacia las normas de impacto económico que hasta ese momento ya habían sido aprobadas por el pleno de la Convención Constituyente.

Mientras algunos analistas respaldan la visión del secretario de Estado y creen razonables muchos de los cambios, otros abogados y economistas cuestionan la forma y el fondo de los articulados presentes en el borrador constitucional.

SI bien los temores respecto a una posible pérdida de autonomía del Banco Central y a la posibilidad de nacionalización de la gran minería ya se esfumaron, hoy los detalles de las normas económicas aprobadas en materias como derecho de propiedad, gasto fiscal y agua prometen elevar la temperatura del debate.

Más allá de los bordes que se puedan incorporar al borrador constitucional, los analistas coinciden en que el mensaje que hay detrás de las normas aprobadas es el tránsito desde un Estado subsidiario a uno social de derechos.

Actual Constitución: Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés nacional. El expropiado podrá reclamar la legalidad de la expropiación ante tribunales y tendrá derecho a indemnización por daño patrimonial causado. A falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dinero efectivo al contado.

La propuesta constituyente: Se trata de una de las normas más polémicas desde un principio y, para muchos, representaba el corazón del cambio de paradigma constitucional, ya que tocaba el hasta ahora resguardado derecho a la propiedad privada y los límites a la expropiación. Tras intensas discusiones, el pleno aprobó en su artículo 20: “Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador. El propietario siempre tendrá derecho a que se le indemnice por el justo precio del bien expropiado. El pago deberá efectuarse de forma previa a la toma de posesión material del bien expropiado y la persona expropiada siempre podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio, así como del monto y modalidad de pago, ante los tribunales que determine la ley”.

Para el economista e investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP), Sebastián Izquierdo, lo aprobado por el pleno deja más de alguna duda. “En simple, el expropiado podría ser compensado, más no necesariamente con dinero en efectivo y al contado. Por lo demás: ¿Qué es el “precio justo”?, ¿sería el valor de mercado en todos los casos?”, se pregunta Izquierdo.

Más enfático es el convencional de oposición, Bernardo Fontaine, quien duda que el “precio justo” sea sinónimo de precio de mercado. “Las disposiciones nuevas debilitan el derecho de propiedad, lo que tendrá efectos negativos en el crecimiento económico (...) La indemnización será por el ‘justo precio’ y no como hoy por el daño patrimonial causado, que en la práctica se traduce en el precio de mercado. Se abandona así la indemnización por común acuerdo entre las partes o la establecida por el juez según el daño patrimonial”.

Sin embargo, la abogada de la Universidad de Chile, Elisa Walker, cree que el derecho a la propiedad quedó bien resguardado y destaca las similitudes que existen con la actual Constitución. Incluso, sostiene que el término “justo precio” es una expresión adecuada. “No cabe duda que los tribunales tendrán un rol importante para ir determinando su contenido específico”, afirma Walker. Mario Marcel planteó que la jurisprudencia ha igualado el justo precio con el precio de mercado.

En la misma línea, el abogado constitucionalista de la UDP, Javier Couso, dice no entender la “escandalera”generada por los cambios. El derecho a propiedad en el nuevo texto “se protege de manera más robusta que en el promedio de los países OCDEen materia constitucional (...)’Justo precio’ no es un concepto filosófico o teórico a gusto de un intérprete... es valor de mercado”, concluye.

Actual Constitución: Consagra la autonomía, caracter técnico y patrimonio propio del BC. Esta compuesto por cinco consejeros designados por el Presidente, previa aprobación del Senado, y su objetivo está centrado en el control de precios. Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del BC.

La propuesta constituyente: Expertos de diferentes tendencias reconocen que los temas relativos al Banco Central que se aprobaron en el pleno de la Convención Constituyente se consagran como los más “razonables” dentro del espectro de temas económicos en juego.

No sólo se consagró y reafirmó la autonomía del instituto emisor, sino también mantuvo su objetivo centrado en la inflación, tal como está plasmado hoy. “El BC es un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, de carácter técnico, encargado de formular y conducir la política monetaria”, sostiene el nuevo texto. Pese a que el objetivo de control de precios se mantiene vigente, el articulado agregó que “para el cumplimiento de sus objetivos, el BC deberá considerar la estabilidad financiera, la volatilidad cambiaria, la protección del empleo, el cuidado del medioambiente y patrimonio natural”.

Asimismo, se aprobó el aumento del números de consejeros de 5 a 7 (y una duración de 10 años), los cuales serán designados por el Presidente de la República, con acuerdo de la mayoría de los integrantes del Congreso de las Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones, en sesión conjunta.

Un tema que centró la atención del mundo económico fue el de causales de remoción de los consejeros. Se aprobó que “podrán ser destituidos de sus cargos por resolución de la mayoría de los integrantes del pleno de la Corte Suprema, previo requerimiento de la mayoría de quienes ejerzan como consejeros, de la o el Presidente de la República, de la mayoría de los integrantes del Congreso de Diputadas y Diputados o de la Cámara de las Regiones”.

Para Sebastián Izquierdo, del CEP, lo aprobado esta semana corrigió en la dirección correcta las principales falencias que debilitaban la autonomía. “Por una parte, la remoción debe ser fundada y bajo un procedimiento razonable; y el gasto público no puede ser financiado directamente e indirectamente por el BC”, afirma.

En la misma línea, la abogada Elisa Walker estima que todo lo relativo al instituto emisor quedó bien resuelto. “Se garantiza que sea un órgano autónomo y sigue siendo de carácter técnico, lo que es sumamente relevante (...) También me parece razonable que se eleve a rango constitucional la obligación del BC de rendir cuenta al Congreso en forma periódica, ya que este representa un mecanismo de control de quehacer, evitando la injerencia política en su actuar, como lo habría sido si hubiese prosperado la idea de poder acusar constitucionalmente a sus consejeros”, concluye Walker.

Actual Constitución: Presidente tiene iniciativa exclusiva de proyectos de administración financiera del Estado. También impone y condona tributos, crea nuevos servicios públicos, y celebra operaciones que puedan comprometer la responsabilidad financiera del Estado, gobiernos regionales o municipalidades. Municipios pueden endeudarse para proyectos específicos mediante una ley.

La propuesta constituyente: El mayor cambio radica en el fin de iniciativa exclusiva del Presidente para presentar proyectos de ley en materia tributaria y de gasto público. El nuevo texto propone que el Congreso de Diputados también pueda presentar este tipo de proyectos, aunque se requerirá la “concurrencia” del Presidente para viabilizar la iniciativa. “Las leyes de concurrencia presidencial necesaria sólo podrán ser aprobadas si la Presidenta o Presidente de la República entrega su patrocinio durante la tramitación del proyecto”, afirma un inciso aprobado.

La abogada Elisa Walker cree que este cambio se debe mirar con cautela. “La duda es cuán fuerte va a ser la presión hacia la presidencia para avanzar en estos proyecto de ley y si en los hechos será posible limitar el avance de iniciativas que nos sean razonables desde un punto de vista del gasto fiscal”, afirma Walker, quien advierte también por la creación de una Secretaría de Presupuesto en el Congreso para elaborar los informes financieros de las mociones parlamentarias. “La exigencia de un informe financiero me parece razonable. La duda es si esta nueva Secretaría podrá tener esa mirada comprehensiva sobre los gastos actuales y los que se comprometen para el futuro. En la actualidad, Dipres solo entrega informes financieros sobre iniciativas que sabe que se podrán financiar en el futuro, lo que ha dado una estabilidad financiera muy relevante para el país”, sostiene.

Sebastián Izquierdo, del CEP,coincide en que al no establecer un límite temporal para el patrocinio del Presidente, los parlamentarios podrían usar esta herramienta “como un mecanismo de presión, pues se podrá poner llevar a votación si contar o no con el patrocinio”.

“Es una institución nueva y vamos a ver cómo funciona (...) pero en la Constitución más famosa del planeta, la de EE.UU., no hay leyes de iniciativa exclusiva”, dice Javier Couso, quien cree que es clave cómo se regulará este tema en la ley orgánica del futuro Congreso.

Si bien Bernardo Fontaine destaca la inclusión por primera vez en una Constitución de la “responsabilidad fiscal”, alerta también por la posibilidad de que regiones, municipalidades y autonomías indígenas puedan emitir deuda, según determine la ley. “El problema es que en caso de no pago, el Estado central tendrá, de hecho, que asumir el pago. Un ejemplo de esto pasó en Argentina, donde la deuda de Buenos Aires afectaba la negociación de toda la deuda del país”, dice. “Podemos tener claro que no se incorporaron restricciones constitucionales que salvaguarden la sostenibilidad fiscal local”, agrega Izquierdo.

Actual Constitución: El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, pero asegurando el derecho de propiedad de privados sobre la concesión minera, la que que es indefinida. Constitución, subsistencia y extinción de la concesión quedan entregadas a la competencia de los tribunales de justicia.

La propuesta constituyente: Uno de los debates álgidos que se generaron en la Convención al alero de la polémica comisión de Medio Ambiente y Modelo Económico se centró en la gran minería. El tema se despejó en el proceso: el pleno rechazó un texto que establecía que el Estado desarrollaría de manera exclusiva la actividad sobre los hidrocarburos en estado líquido, gaseoso, litio y tierras raras y desechó la siguiente norma. “En el caso del cobre, el Estado explotará por sí mismo y podrá hacerlo en asociación con particulares, siempre resguardando la participación mayoritaria delEstado”, decía el texto rechazado.

Pero los temores de la industria siguieron hasta última hora: recién ayer se rechazó en el pleno la última amenaza.El artículo 27 propuesto por la comisión de Medio Ambiente decía así: “Las actividades mineras de exploración, explotación o aprovechamiento, requerirán ser autorizadas por los títulos administrativos que defina la ley (...) la ley establecerá las condiciones para su renovación. Se otorgarán mediante un procedimiento transparente e informado a la ciudadanía, por un órgano autónomo creado por ley. Sobre ellos no habrá propiedad, pero darán a sus beneficiarios los derechos y obligaciones que establezca la ley y el respectivo título”. Pero el pleno de este sábado entregó 60 votos a favor, 66 en contra y 17 abstenciones, por lo que fue desechado.

Con todo esto, opina un ejecutivo del sector minero, “se desconstitucionalizó la administración de la exploración y explotación minera”, ya que el régimen de concesiones que establecía la Carta Magna actual solo quedará regido en el Código Minero.

El convencional Felipe Harboe, ex senador PPD, dijo que con esto “se rechazaron los intentos por nacionalizar la minería. Esto quedará a los gobernantes y legisladores futuros”. Bernardo Fontaine dice que “pudo ser peor, pero es suficientemente malo, especialmente para la necesaria inversión minera futura”. ¿Por qué? “La situación de la minería no quedaría del todo clara. ¿Quién va a invertir en minería mientras no se aclare esta incertidumbre? ¿Y si se concreta después un sistema de autorizaciones débiles, vía ley, quién invertirá?”, dice.

Y aunque valora que el texto permite la presencia de privados, Joaquín Villarino, del Consejo Minero, dice que “el mecanismo para hacerlo será en su integridad el establecido a nivel legal, sea en la regulación vigente o en una que se pudiera dictar a futuro. Nos habría gustado que la actividad minera privada hubiera tenido una densidad constitucional bastante mayor”.

Actual Constitución: Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución. La negociación colectiva con la empresa en que laboren es un derecho de los trabajadores, salvo los casos en que la ley expresamente no permita negociar. No podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades.

La propuesta constituyente: El nuevo texto constitucional amplía fuertemente los artículos dedicados al mundo del trabajo. Si bien el año pasado el actual conglomerado de gobierno había planteado durante la campaña una participación de los trabajadores en los directorios de las empresas, con un 50%, la redacción final de la nueva Constitución morigeró fuertemente esa posición. “Los trabajadores y trabajadoras, a través de sus organizaciones sindicales, tienen el derecho a participar en las decisiones de la empresa. La ley regulará los mecanismos por medio de los cuales se ejercerá este derecho”, afirma el texto aprobado en el pleno.

A su vez, la nueva Constitución incorporó que las organizaciones sindicales son titulares exclusivas del derecho a la negociación colectiva, en tanto únicas representantes de trabajadores y trabajadoras ante los empleadores. “La Constitución garantiza el derecho a huelga de trabajadores, trabajadoras y organizaciones sindicales. Las organizaciones sindicales decidirán el ámbito de intereses que se defenderán a través de ella, los que no podrán ser limitados por la ley”, afirma el texto aprobado.

Si bien puntualiza que el legislador no podrá prohibir la huelga, se establecen límites en el caso de servicios esenciales que pudieren afectar la vida, salud o seguridad de la población.

El abogado constitucionalista Javier Couso, asegura que hay un reconocimiento profundo al tema laboral en el nuevo texto, lo que, a su juicio, dista del paradigma “hostil” a la huelga en la actual Constitución. “La participación sindical en directorios me parece razonable. Se basa en la premisa de que puede dar información mutua al interior de la empresa en un contexto. Reafirma la mirada contemporánea de colaboración”, sostiene Couso, quien destaca los límites a sectores esenciales en el derecho a huelga del sector público.

Sin embargo, Sebastián Izquierdo, del CEP,muestra sus dudas sobre si la participación de trabajadores en las decisiones de la empresa tenga un impacto positivo, aunque no entra en detalles. “De todas formas, es una norma mucho menos radical de la que se proponía al principio”, afirma el economista.

Un abogado, que prefirió el anonimato, cree que, en la práctica, las empresas van crear dos tipos de directorios: uno formal, donde participen los trabajadores, y otro informal, en que se tomen las decisiones.

“Es importante tener sindicatos que tengan derecho a voz y que sean escuchados, pero tiendo a pensar que una participación en el directorio no es la mejor manera”, afirma la misma fuente.

Actual Constitución: Existe el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley otorgarán a sus titulares la propiedad sobre ellos. Se establece el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

La propuesta constituyente: Otra emblemática lucha de los llamados ecoconstituyentes se generó en las normas relativas al medioambiente y el uso del agua. Se creó la categoría de “bienes comunes naturales” sobre los cuales el Estado puede otorgar autorizaciones administrativas de uso temporales y con caducidad, y no concesiones o derechos que otorguen propiedad, como sucede hoy.

“Son bienes comunes naturales el mar territorial y su fondo marino; las playas; las aguas, glaciares y humedales; los campos geotérmicos; el aire y la atmósfera; la alta montaña, las áreas protegidas y los bosques nativos”. El articulado también establece que serán “inapropiables el agua en todos sus estados y el aire”, lo que para algunos constituye el fin de la “privatización” del agua. Pese a ello, “el Estado podrá otorgar autorizaciones administrativas para el uso de los bienes comunes naturales inapropiables”, las que serán “incomerciables”. Asimismo, las autorizaciones del uso del agua serán concedidas y reguladas por la Agencia Nacional de Aguas.

Pero una de las propuestas aprobadas que más repercusiones mediáticas ha tenido es la referida a la instauración de los derechos de la naturaleza, dado los pocos registros que hay de este norma a nivel internacional. Para el constituyente Bernardo Fontaine, se cambian sustancialmente las reglas del juego para la explotación de recursos naturales como el agua. “Los agricultores y demás actividades económicas tienen hoy derechos de aprovechamiento de agua en propiedad. Ellos desaparecerían y se derogaría el actual Código de Aguas (...) El hecho que esas autorizaciones no sean comercializables significa que no pueden ser vendidas, ni heredadas ni pueden entregarse en garantía a un banco ¿Cuánto valdrán los campos si no tienen agua legalmente segura?”, sostiene Fontaine, quien cuestiona también entregar derechos a la naturaleza.

Sin embargo, Ezio Costa, abogado de la U. de Chile, desdramatiza el cambio y cree que lo que ha aprobado el pleno es un avance en materia regulatoria y una forma de enfrentar el cambio climático. Si bien dice que autorizaciones de agua no son comerciables, aclara que la nueva legislación podría permitir transferirlas a otras personas, según disponga la futura ley.

“Las personas que tienen agua, ya sea un pequeño o gran agricultor, o cualquier otra persona que tenga derechos de agua, no las está perdiendo con la nueva Constitución”, afirma el experto en temas medioambientales y director ejecutivo de la ONG Fima Chile.