Alcaldes empoderados: La arista abierta del debate constitucional tras la pandemia

Con el plebiscito para el Apruebo o Rechazo postergado para octubre -y las elecciones municipales para abril de 2021- surge la inquietud de sí en una discusión por una eventual nueva Carta Fundamental habría que modificar la figura de los jefes comunales, sus atribuciones y límites luego de los desencuentros y polémicas con autoridades.

El 17 de marzo la alcaldesa de Providencia, Evelyn Matthei informó que el concejo comunal aprobó un artículo transitorio que regulaba el horario y cierre del comercio debido a la emergencia sanitaria por coronavirus, esto incluía al mall Costanera Center. Horas antes el ministro de Economía Lucas Palacios había dicho que los alcaldes no tenían facultades para decretar el cierre de malls, que solo podía hacerlo el Presidente de la República.

La alcaldesa indicó: “Ahí hay una diferencia de opinión. Él cree que es el gobierno que tiene que efectivamente cerrar los malls, cosa en la que parece que están trabajando”. Agregó que lamentaba “si es que he tomado atribuciones que no me corresponden, no es mi intención. Sin embargo, Providencia es una comuna que recibe 2 millones de visitas diarias, y por eso teníamos que responder muy rápido”.

A inicios de marzo, cuando se detectó el caso de coronavirus en Talca, el primero del país, los alcaldes de Hualañé y San Javier decidieron suspender las clases de los colegios municipales. La medida fue cuestionada por el ministro de Educación, Raúl Figueroa, quien dijo: “La medida es seguir los protocolos, tomar las medidas que la autoridad sanitaria señale respecto de los casos específicos, que tienen que ver fundamentalmente con aislar a algunas personas, no con la suspensión de clases”. La suspensión de clases se replicó en varias comunas y se transformó en una solicitud de muchos ediles hacia la autoridad, hasta que fue algo oficial.

¿En un eventual proceso por una nueva Constitución es necesario dar más atribuciones a los alcaldes? ¿O al menos en estados de excepción para evitar estos desencuentros? La abogada constitucionalista Constanza Hube opina que en estos casos de emergencia, “independiente del sistema que podamos elegir (de gobierno), se trata de decisiones que generalmente se toman en la autoridad central”.

Hube, académica de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica acota: “Las facultades que tienen los alcaldes, no a partir de la Constitución, sino que a partir de la ley orgánica constitucional de municipalidades, son bastante acotadas respecto a este punto”.

Señala por ejemplo que en otros países con una división territorial distinta, como por ejemplo un Estado federal: “quienes toman la batuta respecto de estos temas nacionales es el jefe de gobierno”, pues se tiene “una visión global y panorámica”.

Resalta que esto no obsta a que los alcaldes pidan más información a las autoridades en casos como estos. Agrega que no hay que generalizar las discrepancias entre Ejecutivo y ediles, pues han sido casos puntuales. Con todo, opina que ha habido actitudes de algunos que “son gérmenes de una extralimitación de las facultades que no están permitidas”.

En la Constitución, los alcaldes aparecen en el artículo 118, titulado Administración Comunal: “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo”.

Las municipalidades están definidas como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”.

Fue una imagen que circuló en las redes sociales: Una persona en su casa cambiaba los canales de televisión nacionales y en todos aparecía el alcalde de Las Condes Joaquín Lavín. La persona apagaba la tele y abría el refrigerador, solo para encontrar a Lavín al interior de la nevera.

El video parodiaba la presencia del alcalde la tele, principalmente matinales y noticieros, pero era un comentario general sobre la exposición de algunos jefes comunales. Un hecho que partió en “memes” escaló hasta Contraloría, que en el oficio 6.785 del 24 de marzo señaló que la presencia de los ediles en estos programas, “además de frivolizar la función pública, puede implicar distraer indebidamente tiempo que debe destinarse a las labores propias de la autoridad municipal”.

Al día siguiente, muchos alcaldes volvieron a aparecer en programas. El alcalde de Las Condes confesó que había reflexionado no aparecer en la pantalla para dar a entender que acataría el escrito, pero agregó que “en el mundo de hoy, gobernar de alguna forma es comunicar (…), el alcalde tiene derecho a hablar de temas que, si bien a lo mejor no son estrictamente municipales, puede opinar de otras cosas”.

Marisol Peña, exministra del Tribunal Constitucional, profesora de Derecho en la Universidad Católica indica que previo al dictamen de Contraloría había esgrimido críticas al actuar de los alcaldes junto a la académica Catalina Salem, de la misma facultad.

Peña opina que los alcaldes “han actuado al límite de sus competencias. Y es que ni siquiera la bondad o rectitud del fin que se persigue -como ayudar a enfrentar la pandemia que nos afecta- justifica pasar por sobre el artículo 7° de la Constitución, según el cual ninguna magistratura, persona o grupo de personas, pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias. Por lo demás, la Constitución, ya prevé, en su artículo 126, que es la ley la que deberá dirimir las cuestiones de competencia entre las autoridades nacionales y comunales. No debiera llegarse a eso. Toda autoridad debe coordinar sus esfuerzos con las autoridades nacionales durante el estado de catástrofe”.

En el oficio, el órgano contralor advertía que “corresponde al Presidente de la República y los jefes de la Defensa Nacional adoptar decisiones que signifiquen afectar derechos fundamentales en los términos que establece la normativa indicada, sin que competa a las municipalidades decretar medidas como las aludidas que importan arrogarse atribuciones de las que carecen y mermar la unidad de acción necesaria para superar la crisis sanitaria y restablecer la normalidad constitucional”.

Peña explica que el manejo de una situación de alerta sanitaria en la actualidad está radicado en el Ministerio de Salud, conforme al Código Sanitario, mientras que el manejo de un estado catástrofe está radicado en el Presidente y los jefes de la Defensa Nacional.

“El hecho de que la ley orgánica constitucional de municipalidades faculte a los alcaldes para dictar normas generales de carácter obligatorio (ordenanzas locales) no es suficiente para afectar derechos fundamentales, porque, según reiterada jurisprudencia constitucional, dicha norma no cumple el test de especificidad que la ley debe tener para dicho objetivo”, esgrime Peña.

Sea cual sea el resultado del plebiscito, en abril de 2021 debieran realizarse las elecciones de alcaldes, cargo que dura cuatro años con opción de reelección. Lucas Sierra, investigador del CEP, dice que, como los municipios son materia constitucional, “si hay proceso constituyente, se va a tener que decir algo sobre ellos. Mantener lo actual o reformarlo”.

Sierra, miembro del comité asesor de Re:Constitución, agrega que lo que se haga, debe ser “pensando en lo que se vaya a hacer con los gobiernos regionales, porque una nueva Constitución también va a tener que tomar una decisión sobre ellos. Mientras más preciso sea el ámbito de competencia de los municipios, menos va a ser la posibilidad de conflictos con los ámbitos de competencia de otros órganos”.

“Esto ya se ha discutido, al menos al nivel regional. Hay un diseño que se aprobó: las regiones son bicéfalas: un delegado del gobierno central y un gobernador regional electo. Sus respectivos ámbitos de competencia tampoco están recíprocamente bien definidos. Se venía trabajando en esto (...). Un ejercicio sería imaginar cómo hubiese sido la situación post 18 de octubre con esas dos autoridades operando en las regiones. O durante esta crisis sanitaria. ¿Se comportarían los nuevos gobernadores regionales como se han comportado los alcaldes expansivos?”, pregunta Lucas Sierra.

En contraste el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Católica, Sebastián Soto, dice: “No creo que debamos sacar de cuestiones tan específicas como los desencuentros entre algunos alcaldes y el Gobierno, conclusiones para el futuro debate constitucional”.

Soto agrega que pese a esto, “si hay algo que se pudiera repensar es la obsesión que hemos mostrado desde hace algunos años en enfocar el proceso de descentralización en las regiones y no en los municipios. Me parece que lo correcto es empoderar a los municipios y no a instancias burocráticas, poco arraigadas y algo artificiales como son las regiones. Pienso que una futura discusión constitucional debiera inclinarse por una descentralización municipal y no tanto regional”.

Claudia Heiss, directora de Ciencia Política de la Universidad de Chile, apunta a que “hay una tendencia a la descentralización del poder y a la desconcentración del poder que se va a discutir en una nueva Constitución”.

Dice que en los últimos años la distancia entre autoridades y los ciudadanos, de alguna manera “está siendo llenada por el rol de los alcaldes”. Heiss, quien representó a Revolución Democrática en la mesa técnica que trabajó la reforma constitucional, señala que más allá de que pueda existir una figuración previo a elecciones, es cierto que los alcaldes son más cercanos que otras entidades.

¿Qué hacer entonces? Un mecanismo distinto se usa en España, con las comunidades autonómicas.

Para Sebastián Soto, este no sería un buen ejemplo, “ante todo porque la identificación de los españoles con su comunidad autónoma es mucho más intensa que la de los chilenos con su región por razones históricas y culturales (...). Me parece también que en las megaciudades, y solo en ellas, se requiere algún tipo de autoridad metropolitana común como podría ser un alcalde mayor. Pero transformarnos en un estado federal o en un estado autonómico no me parece que sea el camino para potenciar las instancias locales como los municipios”.

El abogado constitucionalista Enrique Navarro opina que en otros países los municipios tienen más atribuciones. “En materia normativa. Claro, en un estado federal lo tiene con mayor fuerza, pero en los estados autonómicos, que son 17 comunidades autónomas, pero también cada municipio tiene facultades para dictar su propia normativa. Entonces, hay una tendencia en el mundo de darle más atribuciones a los municipios. En Chile es bastante más escasa, salvo lo referente al plano regulador y a las normas generales que tiene”, dice el académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y exministro del TC.

Marisol Peña afirma que “la creación de comunidades autónomas, propias de un modelo de Estado Regional, es ajena a la idiosincrasia del país. Ello supone reconocer que hay entes territoriales que, objetivamente, tienen diferencias constitutivas que llevan a darle un tratamiento jurídico diferenciado desde la Constitución. Por el contrario, estimo que Chile es un Estado unitario, por identidad, aunque siempre hay camino abierto para avanzar en la descentralización, sobre todo en materia política, que supone la elección directa de las autoridades que estarán a cargo de las unidades territoriales como las comunas o, también, el caso de los gobernadores regionales, en las regiones”.