El nuevo acuerdo alcanzado en la Comisión de Sistema Político y que irá al pleno de la Convención es muy superior al primero. Desde mi punto de vista, es una propuesta razonable como base. Pero requiere algunas enmiendas sustantivas, sin las cuales el diseño podría frustrarse. La más importante de ellas apunta a la Cámara de las Regiones que, obviamente, no está a la altura de las regiones de un Estado que se proclama “regional”. No tiene diente. El poder legislativo se concentra en la primera Cámara, es decir, en el llamado Congreso de las Diputadas y Diputados. Prima siempre esta primera cámara con 4/7 (57%) de los parlamentarios.
Lo que se ha hecho es enumerar una serie de atribuciones de esa segunda cámara de manera taxativa. (“Sólo son leyes de acuerdo regional…”). Así, por ejemplo, compete a la segunda cámara la revisión de las leyes “que regulen la protección del medioambiente”. No, en cambio, una ley de pesca, de aprovechamiento de las aguas o sobre concesiones mineras las que, por cierto, inciden en el medioambiente y afectan a las regiones y pueblos originarios. ¿Por qué en un caso sí y en los otros, no? No entiendo.
Otro caso. La segunda cámara revisará las leyes que “regulen la organización y el funcionamiento del Poder Legislativo”, pero no, en cambio, las que regulen el Poder Judicial. De nuevo, ¿por qué en un caso sí y en el otro, no? ¿Cómo se justifica la línea divisoria? Otro ejemplo. La segunda cámara interviene en las reformas constitucionales relativas al Servicio Electoral y la Contraloría, pero no en las relativas al Banco Central. ¿Por qué?
No logro entender la justificación para incluir ciertas competencias y excluir otras. No logro entender la lógica que subyace a estos distingos. Parece un diseño simplemente incoherente.
El problema de fondo es conceptual. El supuesto de la enumeración taxativa es que sería posible anticipar hoy qué proyectos de ley futuros serán de interés regional. Y eso no es posible. Porque todo dependerá de la naturaleza de cada proyecto de ley en particular. No tiene sentido intentar definir a priori qué proyectos deben revisar los representantes de las regiones. Lo natural es que la decisión acerca de si un proyecto concreto es o no de interés regional sea tomada por los parlamentarios de las propias regiones. No en abstracto por quienes hoy redactan una Constitución.
Por lo tanto, debemos tener una Cámara de los Territorios que tenga la posibilidad de revisar, en general, los proyectos de ley que ella misma considere de interés regional. Se pueden establecer algunos requisitos procesales, de tal modo que haya que superar una valla para que los representantes de las regiones se aboquen a un proyecto de ley. Pero la Constitución debe hacer posible que ellos mismos decidan si un proyecto les incumbe o no.
Porque una de las razones de ser de las segundas cámaras es dar representación a las regiones y minorías que, en la primera, de base poblacional, tienden a quedar muy disminuidos. Es claro que Santiago tendrá enorme peso en la configuración del Congreso de Diputadas y Diputados previsto.
Este diseño incoherente es un síntoma. Lo que lo motiva es la resistencia al Senado o a algo que se le parezca. Lo que indigna es que el Senado adoptó tal o cual decisión equivocada, que se opuso a tal o cual proyecto, que es conservador, elitista, en fin. Si suponemos que todo eso es verdad, la crítica apunta a los senadores que adoptaron esas decisiones. Esos parlamentarios llegaron ahí tras ganar elecciones, pertenecían a ciertos partidos y votaron como votaron porque pensaban como pensaban. No es que la institución como tal tenga un poder mágico que le permita manipular la mente de sus miembros. Salvador Allende como senador y líder del PS votaba como pensaba él junto a su partido. Luis Corvalán, como senador y líder del PC, votaba como pensaba él junto a su partido. No votaban como si fueran marionetas cuyos misteriosos hilos manejaba un misterioso y repulsivo ser llamado “Senado”.
A lo que voy es que la segunda cámara votará mañana según sea la opinión de sus miembros. Y eso dependerá de quiénes ganen las elecciones y qué ideas sean las que predominan. Si la segunda cámara fuera por sí misma retardataria y conservadora no se explica por qué la Constitución de Bolivia, impulsada por Evo Morales, establece que “la Asamblea Legislativa Plurinacional está compuesta por dos cámaras, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores” y los proyectos de ley pueden originarse en cualquiera de las dos y deben ser revisados por la otra. (art.145 y art.163)
Por cierto, podemos tener dos cámaras con funciones diferenciadas y, por tanto, asimétricas. Pero el modelo no han de ser los regímenes parlamentarios, pues la lógica allí es otra que en los regímenes presidenciales. Pero es perfectamente posible que, por ejemplo, en contraste con lo que ocurre hoy en Bolivia, todos los proyectos de ley puedan originarse en la primera cámara y la segunda sea sólo revisora. En ese caso, la segunda Cámara de los Territorios daría una segunda mirada a los proyectos que acuerda la primera. Las asambleas no son infalibles. A veces predominan en ellas súbitas emociones tan intensas como pasajeras. Las redes sociales potencian este fenómeno proclive a la precipitación. Una importante razón de ser de las segundas cámaras es dar esa segunda mirada a los proyectos de ley.
Hay una tercera razón de ser de las segundas cámaras: en los regímenes presidenciales son un contrapeso al poder del Presidente en mayoría en la primera. Un presidente podría, con una simple mayoría en esa primera cámara, modificar las leyes y transformarse en un autócrata. Es una pesadilla en la que muchos hoy en Chile no quieren pensar. Mejor imaginar que nuestros gobernantes serán siempre bondadosos, dulces e inmunes a las tentaciones del poder. El hecho es que en nuestra época el autoritarismo se camufla como democracia. (Schepple, 2018). Lo hacen caudillos de derecha y de izquierda. Vladimir Putin no ha violado las leyes. Ha maniobrado, como abogado que es, respetando las formas legales. Hugo Chávez hizo lo mismo. No fue un simple dictador que llegó al poder por las armas. No. Lo hizo ganando elecciones y fue ganando elecciones que eliminó la segunda cámara y construyó una autocracia. (Nicolás Maduro, en cambio, sí quebró la legalidad). Lo mismo han hecho Viktor Orbán en Hungría y Recep Erdogan en Turquía. El derechista Nayib Bukele va por el mismo camino, favorecido por el unicameralismo de El Salvador.
En todos estos casos, o hay unicameralismo o una segunda cámara muy asimétrica y debilucha. La segunda cámara de Rusia es un tigre de papel ante Putin. ¿No será un tigre de papel la Cámara de las Regiones que se nos propone? Dijo el expresidente Obama “… Vladimir Putin es elegido por una mayoría de votantes rusos. Pero ninguno de nosotros plantearía que es el tipo de democracia que nosotros queremos.” (CNN, 8/6/21). En cambio, la vigorosa segunda cámara de Estados Unidos sí pudo contener las ansias autoritarias de Donald Trump. Como afirmara John Stuart Mill, el bicameralismo protege “de la influencia corruptora del poder indiviso”. Los apetitos autoritarios dormidos a menudo se despiertan cuando se presenta la oportunidad. ¿Es capaz la Cámara de las Regiones propuesta de contener los apetitos autoritarios que se podrían despertar en quien tenga la mayoría en el congreso de los diputados? ¿O es mejor no pensar en esto?
*Arturo Fontaine es autor del libro La pregunta por el régimen político (Fondo de Cultura Económica).
