Columna de Ignacio Arana y Christopher Martínez: El proceso presupuestario en la nueva Constitución

Algunos especialistas han discutido reformas orientadas a disminuir la influencia del presidente en el proceso legislativo en la próxima Constitución.

Algunas ideas que circulan apuntan a reducir las áreas en las que el presidente goza de iniciativa legislativa exclusiva, establecer un uso compartido entre Ejecutivo y Legislativo de las urgencias, restringir las indicaciones a los proyectos de ley por parte del presidente, y limitar la introducción de mensajes presidenciales sólo a través de la Cámara baja. Algo que ha sido poco abordado es la influencia del Ejecutivo y del Congreso en la ley de presupuestos del sector público. Esta es de fundamental importancia ya que determina cómo el Estado distribuirá sus recursos —bienes y servicios— en la sociedad. Dicha función tiene un alto impacto económico y electoral. El gasto público antes de la pandemia ya equivalía a más de un 25% del PIB, teniendo una considerable influencia en cómo los votantes perciben el desempeño del gobierno.

En su diseño actual, el proceso presupuestario le otorga facultades excesivas al presidente, y además en la práctica existe un notorio desbalance de capacidad técnica a favor del Ejecutivo por sobre la del Legislativo. El artículo 65 de la Constitución le da al presidente el control exclusivo para legislar sobre la administración financiera o presupuestaria del Estado, y sobre las políticas impositivas y de gastos. El artículo 67 designa al Ejecutivo como el actor responsable de crear el proyecto de ley de presupuestos e impide que el Congreso cambie las proyecciones de ingresos fiscales. Asimismo, la Constitución le da escasos 60 días al Congreso para aprobar el proyecto y sólo le permite reducir el presupuesto en aquellas porciones no protegidas por leyes permanentes.

De acuerdo con la literatura especializada dominante, la función de reducir gastos es contraria a los intereses de los legisladores, quienes tienen incentivos para distribuir más bienes y servicios a sus votantes y así aumentar sus chances de reelección. Sin embargo, el individualismo reelectoralista puede tener efectos nocivos, como demostró el comportamiento irresponsable de los congresistas que promovieron los retiros previsionales en 2020 y 2021 a pesar de los evidentes efectos nocivos de estas medidas regresivas para los propios ahorrantes y la economía. Precisamente, las reformas constitucionales de 1943 y 1969 –acordadas entre el Ejecutivo y los propios parlamentarios– buscaron racionalizar el gasto fiscal entregándole la iniciativa legislativa exclusiva al presidente en materias que afectaran la disciplina fiscal y el endeudamiento público.

Para mitigar el desbalance entre poderes del Estado, en Chile el Ejecutivo y el Legislativo han desarrollado instituciones informales (analizadas en Arana 2013 y 2015) que en la práctica le permiten al Congreso eludir sus limitaciones constitucionales, reasignar recursos y fiscalizar mejor al Ejecutivo. Esta práctica ha sido favorecida por el propio Ejecutivo con el fin de evitar tensiones y represalias por parte del legislativo en la discusión de otras leyes. Pero el diseño institucional es sesgado y numerosas entrevistas que uno de nosotros hizo a legisladores, exministros, y técnicos involucrados en el proceso sugieren que el Congreso tampoco cuenta con los recursos humanos y técnicos para estudiar el proyecto de presupuesto en profundidad.

Es por eso que, en su intervención frente a la Comisión de Sistema Político, Gobierno, Poder Legislativo y Sistema Electoral, el ex Presidente Ricardo Lagos mencionó la importancia de dotar al Congreso de una mayor capacidad técnica para equilibrar el rol del Ejecutivo en el proceso legislativo. Lagos incluso propuso la creación de una Dirección de Presupuestos (DIPRES) para el Congreso que, por ejemplo, evalúe técnicamente los proyectos que involucren gasto fiscal. Creemos que el funcionamiento de la Oficina de Presupuestos del Congreso (CBO) de Estados Unidos puede servir como un referente técnico debido a su gran precisión y prestigio en la realización de análisis de impacto presupuestario y económico de iniciativas legales. Una agencia similar en el Congreso daría a los legisladores una base técnica para la toma de decisiones, elevando los costos reputacionales de actuar irresponsablemente.

La nueva Constitución también puede permitirle al Legislativo acompañar el diseño del presupuesto, ejercer una mayor fiscalización de los gastos, darle la capacidad para reasignar recursos e incluso aumentarlos en materias específicas, esto último con un tope prestablecido. En resumen, se puede avanzar en integrar más ambos poderes en el proceso para ganar en representatividad y rendición de cuentas horizontales, sin necesidad de quitarle la supremacía presupuestaria al Ejecutivo ni de atender a infundadas pretensiones de reemplazar nuestro sistema presidencial.