¿Referéndum, plebiscitos, Iniciativa Popular? El debate sobre incorporar la democracia directa en la Constitución

Suiza es más que blancos paisajes alpinos, deliciosos chocolates y precisos relojes. El país helvético, dentro de su ordenamiento jurídico, se destaca por tener mecanismos de democracia directa, que pueden ser utilizados por cualquier ciudadano.

Si bien el concepto -globalmente- suele ser asociado a la organización en escala menor: en universidades, juntas de vecinos y otras entidades sociales, son varios los países, como Suiza, que la utilizan en gran escala. El término ha recobrado fuerza también a nivel nacional. En momentos que Chile se apronta a la redacción de una nueva Constitución, se ha abierto un debate respecto la opción de incluir o fortalecer mecanismos de democracia directa en nuestro sistema.

¿Qué es la democracia directa? Como en otras definiciones, hay tantas como autores que la estudian. Para acercarnos a un concepto, recurrimos a uno de los estudiosos más destacados en este ámbito, el académico uruguayo David Altman, director del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica y cuyo último trabajo al respecto fue Citizenship and Contemporary Direct Democracy (Cambridge University Press, 2018).

¿Cuál sería una definición aproximada de la Democracia directa? “Yo no hablo de democracia directa, sino que de mecanismos de democracia directa. Lo entiendo como una institución donde los ciudadanos decidimos sobre una materia a través del sufragio directo, universal, y que no forma parte del proceso regular de autoridades (...) No es ni necesariamente revolucionaria, ni necesariamente conservadora, no es ni de izquierdas ni de derechas. Justamente ahí está gran parte de su sex appeal. Es una institución política, es neutra”.

Sobre los mecanismos que usa la democracia directa, Altman aclara que en este ámbito los conceptos también son variables. “No existe consenso terminológico en la literatura sobre la democracia directa a nivel mundial. Consecuentemente, lo que en un país se llama referéndum, en otro se puede llamar plebiscito, en otra iniciativa popular, etc, etc”, dice, agregando que, en su caso, ocupa la terminología suiza. “Es la que más se acerca a la uruguaya, también a Estados Unidos, Italia y Letonia”.

De la mano de Altman, revisamos cuáles son los cuatro mecanismos más usados tradicionalmente en la democracia directa, que se diferencian porque o vienen desde el Estado o desde la ciudadanía.

Quizás el mecanismo más común en los países que tienen incluida la democracia directa en sus constituciones, es lo que se conoce como referéndum obligatorio, donde la ciudadanía debe ratificar cualquier reforma constitucional aprobada en el Parlamento.

De acuerdo a Altman, este mecanismo está presente en Estados Unidos, con excepción de Delaware. “Tú no puedes cambiar la Constitución ni de Arizona, ni de Florida, ni de North Carolina, ni de Michigan, si esta reforma no es aceptada por la ciudadanía en las urnas”. Suiza es otro caso. En ese país, explica el experto, “no puedes cambiar la Constitución sin la aprobación directa de la ciudadanía, tampoco aprobar una reforma constitucional de cantón alguno si es que la gente que vive no lo aprueban”.

Pero existe otro tipo de referéndum, que Altman califica de “a secas”. “Es el mecanismo que tenemos los ciudadanos para defender el status quo”, dice. “Básicamente, lo que hace un referéndum es derogar una ley recientemente aprobada. Es decir, si la gente dice chau ley, ¡es chau ley!”.

“En Uruguay, en Suiza, o en Estados Unidos, puedes intentar derogar una ley vía referéndum por un tiempo determinado, hasta que no pase en ese tiempo no es una ley segura”, señala.

Un ejemplo concreto se dio en Uruguay en 1992, durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle de Herrera (padre del actual mandatario). Ese año, con mayoría en ambas cámaras, el Congreso aprobó un proyecto de ley enviado por el Ejecutivo que privatizaba las empresas públicas uruguayas. Los sindicatos respectivos decidieron utilizar el mecanismo del referéndum para bloquear el proyecto. Tras reunir las firmas, lograron llevar el asunto a un referéndum, que se realizó el domingo 13 de diciembre. El “rechazo” a la ley recibió un respaldo categórico, con 1.293.016 votos contra 489.302. Debido a esto, las empresas eléctricas y de comunicaciones siguen siendo estatales en la banda oriental.

Es el que tiene más resonancia en nuestra historia reciente (1988, 1989 y este año). Se trata de una iniciativa desde los gobiernos, en que se le consulta a la ciudadanía sobre algún asunto en particular. Puede ser consultivo (no hay obligación de ejecutar lo que en el plebiscito se decida), o vinculante, donde se realiza aquello que, por mayoría, se definió.

Altman aclara que algunos países el mecanismo del plebiscito está restringido. “En Suiza, que lo podríamos considerar como el patrón oro de la democracia directa, está prohibido que las autoridades puedan someter a votación popular algo equis. ¿Por qué? Porque son armas tan filosas que se quiere evitar que las autoridades, o alguna combinación de autoridades, aproveche de sacar provechos cortoplacistas”.

De acuerdo a Altman, el concepto de Iniciativa Popular no debe confundirse con el de la iniciativa popular de ley. Mientras el segundo es “básicamente cuando la gente junta firmas, pasa un cierto umbral de firmas requeridas y se manda un proyecto o se le pide al parlamento que discuta algo”, el primero se trata de reunir un número predeterminado de rúbricas, en un plazo predeterminado, y con ciertas características, siendo sometido directamente a votación universal. “No se necesita la aprobación de nadie”. “Si juntaste las firmas en tiempo y en forma, y lo que estás sometiendo a votación es constitucional, va derecho a la votación, por más que el 100% de tus parlamentarios, el 100% del Ejecutivo diga que no”, plantea.

Aclara, además, que esta “es 100% vinculante” y que aunque “se ha usado en muchos lugares del mundo”, en Chile “es ciencia ficción y es exótico”. “Acá en el barrio, el que más lo usa es Uruguay. También en Suiza, Letonia y el Estado de California”.

En medio del debate constitucional, La Tercera consultó algunos centros de estudio sobre si incluir o no mecanismos de democracia directa en la nueva Carta Magna.

Desde Chile 21, su director ejecutivo, Eduardo Vergara, plantea que “la Constitución debe permitir profundizar la participación real pasando de mecanismos representativos a también facilitar espacios de incidencia real y directa”.

“Un ejemplo pueden ser las iniciativas populares de ley que se transformen en proposiciones que puedan ser sometidas a plebiscitos enmarcados en el calendario de ejercicios electorales, que un número determinado de ciudadanos se pueda unir y presentar una propuesta para que sea sometida a votación popular, permitiendo que los ciudadanos incidan directamente”, expresa.

Con todo, agrega que “la democracia directa, cuando permite mecanismos de incidencia y participación, es un complemento a la democracia representativa. Ninguna de las dos se sostiene por sí misma”.

Desde el IES (Instituto de Estudios de la Sociedad), el investigador Guillermo Pérez, tiene una mirada algo diferente. “Hay que distinguir entre los distintos mecanismos planteados. Los referéndums revocatorios, por ejemplo, pueden dificultar aún más la gobernabilidad de nuestro sistema político. Asimismo, la idea de consagrar iniciativas populares de ley puede parecer adecuada para mejorar la participación ciudadana, pero tampoco está exenta de problemas”.

De acuerdo a Pérez, “la democracia directa es impracticable en la actualidad. “No podemos organizarnos políticamente prescindiendo de la mediación y la representación. Por eso es tan grave la crisis que atraviesa la democracia representativa y tan urgente relegitimar a nuestros políticos”.

Claudio Arqueros, director de Formación de la Fundación Jaime Guzmán, opina que “nuestra actual Constitución contempla mecanismos de consulta a la ciudadanía para casos puntuales: plebiscitos locales o municipales, y en caso que surja algún conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso sobre alguna reforma constitucional”.

Arqueros es crítico sobre algunos mecanismos de democracia directa. “El problema de nuestra democracia no se solucionará con un sistema plebiscitario. Estos importan varios riesgos como, por ejemplo, debilitar los necesarios contrapesos institucionales que garantizan los derechos fundamentales de la ciudadanía, rehuir la importancia de la disciplina fiscal, o bien convertirse en un dispositivo populista. La experiencia en Latinoamérica (Perú, Argentina, Venezuela) nos ha entregado varias señales al respecto”, sostiene, añadiendo que “los plebiscitos deben seguir siendo una herramienta puntual, pero en ningún caso deben reemplazar al Congreso. Lo que hay que hacer es relegitimar el rol legislativo”.

Para Diego Pardow, presidente ejecutivo de Espacio Público, la experiencia de Irlanda con sus “Asambleas ciudadanas” es “muy interesante”. “Ellos convocan regularmente a grupos de ciudadanos elegidos aleatoriamente para discutir temas que polarizan a la sociedad, a partir de cuyas discusiones se realizan propuesta de reforma. Una de las más conocidas es la que abordó eliminar la criminalización del aborto, donde articularon una reforma de consenso que consiguió solucionar un tema que polarizaba a una sociedad donde la religión tiene bastante arraigo, como la irlandesa”, relata.

A mediados de este 2020, mientras Chile vivía los estragos de la pandemia del coronavirus y la mayoría de la población estaba bajo cuarentena, un grupo de ciudadanos decidió crear un movimiento que llamaron Vinculante. La idea es hacer campaña por la introducción de mecanismos de la democracia directa de cara a la nueva Constitución. “Vimos que con la probable nueva Constitución y el clima político se abría un espacio para implementarlo”, cuenta el vocero del grupo, Norbert Bilbeny, quien relata sobre el grupo que se trata de “ciudadanos de todo el espectro político, casi todos sin militancia, votantes desde el Frente Amplio a Renovación Nacional, pero con simpatizantes también más a la derecha, incluyendo votantes del partido Republicano”.

En su sitio web, Vinculante -que considera los mecanismos de democracia directa como un complemento a la representativa- cita a la experiencia de Suiza como un referente para el tema de la democracia directa, y desde ahí rescata ejemplos que pretenden que se introduzcan en nuestro país. Concretamente, la iniciativa para hacer un cambio constitucional, y el veto de ley.

“Ambos son iniciados por cualquier ciudadano o ciudadana, y si se junta determinado número de firmas en el plazo establecido, en torno a 1% del padrón, y en un plazo de 18 meses para iniciativas, y 100 días para vetos, se gatilla un plebiscito vinculante –explica Bilbeny–. Si llega el día del voto, en la papeleta hay tres opciones: la opción de la ciudadanía, la contra-propuesta de nuestros representantes, y el status quo. Mecanismos similares operan también a nivel regional y municipal”.

Sobre las principales virtudes de estos mecanismos, Bilbeny plantea que se basan en “la estabilidad política que aportan”, lo cual pasa por dos ejes, por mayor flexibilidad, y por mayor legitimidad.