Las grietas del sistema de infraestructura escolar

Los apoderados y profesores de la Escuela Arturo Alessandri Palma, en Frutillar, ya no veían otra salida, así que salieron a la avenida que lleva el mismo nombre del establecimiento y se la tomaron. Cortaron por unos instantes el tránsito en una de las principales arterias de la comuna con sus cantos, consignas y carteles que decían: "No más ratones" y "En paro por condiciones dignas". Eran los primeros días de junio. Llegó Carabineros y, sin violencia ni escándalo, los hizo subir a la vereda y concentrarse frente a la escuela, esa vieja estructura de madera que está ahí desde 1945. Pero al rato volvieron a bajar y a bloquear el paso vehicular.

Por más de 20 días se mantuvieron en paro, alegando por los ratones que se veían en la cocina de los profesores o incluso en la biblioteca. También por las tablas rotas en el piso de algunas salas, que ya provocaron lesiones a dos niños; por cañerías que constantemente se tapan y que impiden a los alumnos usar los baños; por un sistema eléctrico que suele caerse y dejar todo a oscuras, y por el agua potable que, según un análisis que ellos mismos encargaron, supera con creces el límite de hierro permitido. Eso, entre muchas otras cosas, como salas anegadas por las lluvias y problemas con la instalación de la calefacción a leña, pero, sobre todo, por la lentitud con que los recursos para efectuar esas reparaciones se han estado tramitando, lo que no les permite tener las condiciones mínimas para funcionar.

No era algo nuevo. Desde 2010 que la comunidad venía solicitando fondos para que se reconstruyera por completo una infraestructura que, a su juicio, ya no daba para más. Y lo habían logrado. Cuatro años después, tras considerarse que la estructura no cumplía la normativa, se anunció su reposición completa, y en 2015 el municipio licitó y adjudicó el diseño de la nueva escuela por un monto que superó los $ 94 millones. El dinero vino por medio del gobierno regional de Los Lagos, a cuenta del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), una de las cuatro vías por las que el Estado financia la infraestructura de la educación pública en Chile. El diseño fue realizado y derivó en un proyecto que implicaba una inversión superior a los $ 6.000 millones, pero no pasó la evaluación de rentabilidad social: se envió de vuelta al municipio con 23 observaciones y ahí quedó todo paralizado.

Fue esa espera la que colmó la paciencia de alumnos, apoderados y profesores, quienes decidieron movilizarse. El paro duró hasta el 21 de junio, cuando llegaron a un acuerdo con el intendente de Los Lagos, Harry Jürgensen, para agilizar el proceso y, una vez que el proyecto sea aprobado, gestionar y obtener los recursos para su construcción. Los ánimos se calmaron y los 342 alumnos volvieron a clases, aunque hoy los problemas persisten.

Un informe de la Unesco y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) situó a Chile el año pasado como uno de los países con mejor infraestructura escolar en Latinoamérica. Los datos considerados provienen de un estudio comparativo regional realizado en 2013, cuando aún el Ministerio de Educación (Mineduc) desarrollaba su primer y último catastro en materia de infraestructura educacional en el país. Ahí se registraron datos de 5.529 establecimientos municipales, y aunque en general el resultado fue positivo, más de 1.700 tenían daños que comprometían entre el 20% y el 40% de su estructura y en 522 casos el deterioro era incluso mayor. Cerca de un tercio presentaba riesgos por tener depósitos de gases o líquidos inflamables o dañinos; una cantidad similar tenía desniveles en el terreno que podrían causar accidentes; más de mil no contaban con suministro constante de agua potable, y al menos 75 todavía tenían letrinas en vez de baños.

Se establecía así una línea base sobre la cual diseñar el trabajo a seguir, pero que hoy está completamente obsoleta. "Fue la foto de un momento que ya quedó atrás. Es muy costoso y lento hacer catastros que pronto quedan desactualizados, sobre todo en un país con tantas contingencias, como terremotos, inundaciones o incendios que cambian abruptamente -y de un minuto a otro- la situación. El problema es más de fondo y tiene que ver con una mirada sistémica del tema", explica el exjefe de Planificación del Mineduc Francisco Jeria.

El sábado 21 de julio, el ministro de Educación, Gerardo Varela, abrió un nuevo flanco al gobierno cuando en medio de un discurso se refirió a las solicitudes que regularmente recibe para que su cartera solucione problemas de infraestructura en escuelas de todo el país. "Me pregunto, ¿por qué no hacen un bingo?", lanzó mientras leía un documento, y remató: "¿Por qué yo, desde Santiago, tendría que ir a arreglar el techo de un gimnasio?".

Más allá de la polémica, lo cierto es que son cientos las escuelas y liceos que deben hacer malabares para poder funcionar en condiciones muy precarias, teniendo a veces que esperar años a que lleguen los recursos para dar solución a sus problemas. Y no es que no haya plata. Son miles de millones de pesos públicos los que cada año están disponibles para construir, reparar y equipar esos establecimientos, pero gran parte de ese dinero nunca llega a ejecutarse. Hay también problemas de gestión y una grave falta de información oficial y actual a nivel país.

Reportajes indagó en detalle la ruta del dinero que el Mineduc ha invertido en infraestructura y los mecanismos que tienen los municipios para acceder a esos recursos y así intentar contestar una pregunta que hoy, ante la ausencia de cifras actualizadas, ni siquiera las autoridades del ramo son capaces de responder: ¿Cuál es la situación actual de la infraestructura escolar en Chile?

Dicen en el Mineduc que para la exministra Adriana Delpiano era prioridad acabar con las letrinas en las escuelas públicas. Y en esa lista estaba la pequeña Escuela Básica Matancilla, con apenas 12 alumnos y una sola profesora, ubicada en una zona remota, árida y casi perdida en las montañas, a unos 35 kilómetros al noreste de Illapel.

Aunque para las autoridades era urgente arreglar su situación, pasaron años antes de que ocurriera.

Desde 2013 se sabía que era una de las 75 escuelas catastradas sin alcantarillado ni servicios sanitarios. Y a pesar de la urgencia, el ministerio aprobó recién a fines de septiembre de 2017 un convenio con la Municipalidad de Illapel para invertir ahí unos $ 42 millones, provenientes de un fondo especial para el mejoramiento de la infraestructura de la educación pública. Con eso se iban a retirar las letrinas y tapar el pozo negro, instalar un sistema de alcantarillado, construir baños, techar el patio y habilitar una bodega para que Carmen Tapia, la profesora, viviera temporalmente, ya que su vivienda estaba en "peligrosas condiciones".

Cuatro años habían pasado y faltaban todavía dos meses para que se licitaran las obras y otros dos para que se entregara el terreno y se empezaran a ejecutar. Eso último recién pasó en enero de 2018. En la municipalidad dicen que los trabajos acabaron ese mismo mes, pero todavía está pendiente una resolución sanitaria y la posterior recepción de obras para que todo se dé por terminado.

El año pasado, el Mineduc tenía fondos disponibles para realizar más de mil inversiones como esa. Eran en total $ 44.119 millones destinados a mejorar la infraestructura de la educación pública. A eso se sumaban otros $ 10.000 millones reservados solo para trabajos en infraestructura de liceos tradicionales y la reparación de los últimos establecimientos particulares subvencionados que quedaban con daños del 27/F. De la primera parte se gastó casi todo, pero del fondo de los liceos, se ejecutó apenas un 14%, y de los recursos para colegios damnificados solo se gastó el 27%.

Según datos de la Subsecretaría de Educación, este año el presupuesto contempla más de $ 88.703 millones para infraestructura escolar. De ahí han salido los recursos para financiar durante el primer semestre 168 proyectos en 90 comunas distintas. Aunque gran parte de ese dinero al final nunca se gasta.

Durante los últimos cinco años, el Mineduc ha dispuesto de unos $ 347.000 millones para invertir directamente en construcción, reparación y mantención de escuelas, pero tras reajustes y reasignaciones, solo se terminó gastando el 63%. El ítem que menos gasto efectivo ha registrado es el de los liceos tradicionales, cuya ejecución acumulada apenas supera el tercio del total que había para invertir (ver infografía).

"En muchos casos, llegaban alcaldes o directores de colegios a exponer sus problemas y necesidades, pero demoraban tanto en presentar un proyecto, que sobrepasaban los períodos presupuestarios. El ministerio les podía decir que sí podrían financiarlo en ese momento, pero cuando dos o tres años después aparecía el proyecto, los fondos ya estaban comprometidos o no había disponibilidad", explica Francisco Jeria.

Pero la falta de ejecución y la demora no son los únicos problemas tras el uso de estos recursos. En 2015, la Dirección de Presupuestos (Dipres) realizó una lapidaria evaluación sobre los programas de infraestructura del Mineduc. La calificación final: "Desempeño insuficiente".

El informe de la Dipres critica la falta de información que impide la focalización de los recursos y una planeación financiera a mediano plazo. Dice también que los resultados no se pueden medir, debido a la precaria sistematización de los datos y la nula estandarización de los costos, que cada proyecto se ve como un caso único, que desde sus inicios el programa no responde a una necesidad que sea medible, que no se evidencia que la infraestructura financiada tenga relación con los proyectos educativos y, lo más grave, que por la forma en que se gestionan los recursos, los fondos se adjudican a "los sostenedores más capaces y con más conocimiento de estos instrumentos y no a los que tienen más necesidades".

En la Fundación Enseña Chile identifican dos grandes deficiencias en cuanto a la infraestructura de las escuelas públicas. Dice su director ejecutivo, Tomás Recart: "Un problema de base es que la infraestructura municipal está subutilizada. Tienes establecimientos con capacidad para dos mil estudiantes y con una matrícula de 500. El otro es la falta de gestión para la ejecución oportuna de las mantenciones que requieren. Los mecanismos para ejecutar estos gastos a menudo fallan por distintos motivos. A veces porque se usan para otros fines o porque es tan complejo ejecutar el gasto para reparar algo, que finalmente se queda roto".

En rigor, lo que pase con la infraestructura de las escuelas y liceos -salvo los pocos establecimientos que ya dependen de servicios locales- es exclusiva responsabilidad de los municipios, no del Mineduc. Son ellos los que deben identificar y priorizar las necesidades de los establecimientos bajo su gestión, elaborar los proyectos y postularlos a las distintas líneas de financiamiento disponibles. Ya sea a los fondos especiales del Mineduc, de la Subdere, de los gobiernos regionales, invertir dinero de subvenciones o echar mano a sus propios recursos. Y ahí radica gran parte del problema. El exjefe de Planificación del ministerio lo explica así: "Son tantas las fuentes de financiamiento, que los sostenedores deben ser expertos en arquitectura financiera para acceder a ese dinero y gestionarlo. La calidad de la infraestructura es directamente proporcional a la calidad del sostenedor".

Ya la Dipres lo señalaba en su informe de 2015 como una de las principales falencias: que el sistema parte del supuesto implícito de que los sostenedores tienen similar capacidad de gestión y conocimiento de sus necesidades y que, por lo tanto, no habría "sesgo de selección" en la demanda de los fondos. Pero "en la realidad ello no ocurre", remata el documento.

El alcalde de La Granja y presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), Felipe Delpín, reconoce que existe una especie de competencia desleal para acceder a ese financiamiento. Dice que hay municipios, sobre todo en zonas urbanas, que tienen mayor capacidad técnica para detectar sus problemas y necesidades y elaborar un proyecto que luego postulan para conseguir los recursos. "Pero hay muchos otros que no cuentan con ingenieros, arquitectos o técnicos que puedan elaborar estos proyectos. Y como no pueden postular a recursos fiscales, van quedando atrás, rezagados, y la brecha se va agrandando cada vez más", agrega.

Para intentar equiparar la cancha, el Mineduc implementó dos medidas en los últimos años. La primera fue abrir una línea de financiamiento para apoyar con asistencia técnica a los municipios que así lo requieran para diseñar y elaborar sus proyectos. Para ello se han dispuesto en el último lustro cerca de $ 9.200 millones, aunque solo se ha ejecutado poco más de un tercio de ese monto, beneficiando a unas 60 municipalidades.

La segunda fue crear una plataforma virtual para postular los proyectos de forma remota y someterlos a evaluación. Así se establecía una vía formal y equitativa para acceder al financiamiento, eliminando la gestión directa mediante cartas y audiencias con las autoridades del ramo, que hasta hace poco era la principal ruta para obtener esos recursos. A mayo de 2018, la cartera de proyectos incluía inversiones por $ 241.000 millones en distintas etapas de tramitación, aunque apenas un 7% de ese monto correspondía a propuestas "elegibles".

Las "obras sello" iban a ser la parte más vistosa del Plan Estratégico de Infraestructura Escolar que el gobierno de Michelle Bachelet se propuso llevar a cabo entre 2014 y 2018. Aunque caros, con una inversión promedio de casi $ 9.800 millones, serían los establecimientos educacionales con los más altos estándares de construcción, el modelo a seguir para la futura educación pública. Se proyectaban 30 construidos para este año, 40 en etapa de ejecución y otros 30 en fase de diseño. Pero eso no ocurrió y apenas se terminaron tres, cuatro están en construcción y otros 17 están ahí, aún sin iniciar.

El plan tenía como punto de partida el catastro de 2012-2013, y desde ahí se priorizarían las necesidades locales y regionales en diversas categorías. Se comprometieron en total más de $ 371.300 millones para atender las necesidades de casi un millón de alumnos, aunque el resultado ha sido dispar. La meta se superó con creces en cuanto a obras preventivas y de continuidad escolar, pero no fue así con los proyectos de mejoramiento integral.

De estos se proyectaban mil ejecutados a 2018, pero no llegaron siquiera a la mitad.

A pesar de las inversiones y las obras realizadas, no está claro si Chile está en mejor o peor posición que antes del catastro nacional. Desde el Mineduc se negaron a otorgar una entrevista para este reportaje, y aunque sí contestaron algunas preguntas por escrito, varias quedaron sin responder. Entre ellas, qué tan válidos son hoy los datos de ese catastro, qué porcentaje de solución se ha logrado a la fecha respecto de los problemas allí detectados, cuántas nuevas escuelas o liceos con daño se han registrado, cuál es la situación actual en materia de infraestructura, cuál es el nivel de deterioro y, si no existen los datos que permitan realizar un diagnóstico claro y preciso, que expliquen por qué. Todo eso quedó en el aire.

Fuentes del ministerio señalaron a Reportajes que la incertidumbre se debe a que esa información simplemente no existe. De ahí se desprende que los problemas de infraestructura no solo se estén viendo hoy en zonas alejadas y remotas, sino también en áreas urbanas consolidadas, o incluso en el corazón de la capital.

La profesora Susana Rojas recuerda que en los 90, cuando se dio inicio a la jornada escolar completa, se construyó el segundo piso de la Escuela Básica República de México, en Santiago Centro. Al primer invierno se llovió por completo y, desde entonces, dice, sigue ocurriendo. Las cañerías colapsan y también el sistema eléctrico. Hasta 15 cortes de luz llegó a contar una vez en una sola mañana, y en abril pasado, luego de que en una reunión de apoderados quedaran a oscuras, alumbrados solo por sus celulares, decidieron que no daba para más. Podrían haber hecho un bingo, pero optaron por irse a paro y exigir las reparaciones que necesitan. Entonces fueron tomados en cuenta.

"Toda nuestra lucha es en beneficio de ellos, de los niños. Nosotros en algún minuto nos vamos, llegamos a nuestra casa, pero es para darles un mejor pasar en el colegio, que estén en buenas condiciones", asegura la profesora.

Desde la Dirección de Educación Municipal (DEM) ya se comprometieron a dar solución a sus problemas en un plazo de seis meses. Todavía no se concretan las obras, pero al menos ya tuvieron un avance: les pusieron un generador eléctrico, por lo que los cortes de luz ya no debieran ser problema.