Varias son las interrogantes que se abren para el nuevo gobierno en materia de relaciones internacionales para este 2018. Algunas áreas no tendrán ningún espacio para la improvisación; mientras que en otras habrá mayores márgenes para las evaluaciones y posibles cambios de estrategia y énfasis.
En lo más inmediato, el próximo 19 de marzo comenzará la última y crucial etapa en la demanda interpuesta por Bolivia el 24 de abril de 2013 por una negociación para una salida soberana al mar, y que a pocos días de asumir el gobierno de Sebastián Piñera vivirá su fase de alegatos finales ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Todo indica que quien liderará el juicio oral será el actual agente Claudio Grossman. No hay tiempo ni espacio para giros de última hora. De hecho, uno de los flancos de críticas durante este largo proceso fueron los dos agentes previos que terminaron renunciando a sus puestos: Felipe Bulnes en noviembre de 2015 y José Miguel Insulza en noviembre de 2016. Según fuentes diplomáticas, de ambos sectores, un cambio ahora seria dañino para la posición chilena.
"Bolivia ha movido bastante el tema de su demanda, pero no lo instaló como tema central, eso es una exageración", afirma José Miguel Insulza
Durante el transcurso del juicio nuestro país ha mantenido una sola y clara postura desde el punto de vista jurídico: Chile tiene un territorio plenamente definido, ante lo cual la defensa se centró en la protección de los tratados vigentes con Bolivia, en este caso, el de 1904. Por ello, el equipo, entonces comandado por Bulnes, presentó las excepciones preliminares de competencia, las que finalmente la Corte rechazó en un fallo inapelable el 24 de septiembre de 2015. Luego de ello, vino la etapa escrita, de memorias y dúplicas, que tendrá su punto cúlmine el próximo 19 de marzo. Pero más allá de lo legal, el conflicto ha transitado por lo político y comunicacional, generando una tensión casi sin precedentes, al menos recientes, entre ambos países, con dos claros protagonistas: el presidente boliviano Evo Morales y el canciller chileno Heraldo Muñoz. El asunto pasó casi a ser un asunto personal con guerra de mensajes a través de las redes sociales. En ese plano, una fuente diplomática cercana a Piñera, estima que muchas veces Muñoz contestó "algo sobrepasado", pues se tomó el conflicto como algo muy propio, lo que no era necesario, pues la imagen de Morales ya estaba lo suficientemente deteriorada en el exterior como para haber caído en ese juego. Un juego que, a juicio de la misma fuente, leyó bien Morales al entender que Muñoz respondía con facilidad.
Pero entrando hacia el fondo, el gran dilema que tuvo Chile durante el desarrollo de la demanda fue cómo conciliar la llamada diplomacia reservada con el conflicto político. Uno de los logros que siempre se anota la Cancillería fue que en ningún foro internacional se redactó algún tipo de voto o resolución, por más que Morales ocupara todas las tribunas necesarias: ONU, OEA, UNASUR, entre otras. Pero faltaba algo más: la batalla comunicacional.
Esta área se reforzó con la designación, por ejemplo, de Gabriel Gaspar como embajador especial y con el equipo de comunicaciones para La Haya, que comenzó a liderar el periodista Ascanio Cavallo el 14 de octubre de 2014 y que hoy está a cargo del también periodista Philip Durán. Todo ello, tenía como fin mitigar la arremetida político-comunicacional de Palacio Quemado. De ese trabajo surgieron algunas publicaciones, como el libro "El libre tránsito de Bolivia, la realidad".
Para algunos diplomáticos estos esfuerzos no han sido del todo suficientes, pues todavía falta otorgarle mayor grado de institucionalidad y trascendencia a un área específica de resolución de conflictos, que sea capaz de adelantarse a distintos escenarios posibles. En ese sentido, algunos plantean la necesidad de reflexionar sobre el pasado y sacar las lecciones pertinentes, algo en lo que aún se está al debe.
"Chile aún no ha sacado lecciones de la tesis de las cuerdas paralelas que se llevó a efecto como política con Perú", dice el embajador especial, Gabriel Gaspar
El embajador especial de la Cancillería Gabriel Gaspar cree que es necesario revisar las estrategias utilizadas en litigios recientes, como el vivido con Perú:
—Es importante analizar el pasado reciente y la historia, sobre todo en los traspiés que hemos tenido. Chile aún no ha sacado lecciones de la tesis de las cuerdas paralelas que se llevó a efecto como política con Perú, y es algo que es necesario revisar en profundidad para sacar de ahí lecciones aprendidas —.
Dicha tesis de las cuerdas separadas en la práctica ha sido imposible de llevar a efecto con Bolivia, básicamente, según comenta una fuente diplomática ligada al nuevo gobierno, porque con el país altiplánico no se puede tener una relación bilateral seria y responsable, a diferencia de Perú, con el cual sí fue posible separar las aguas de lo económico y político con lo jurídico.
En ese plano, desde la academia también plantean la necesidad de tener una diplomacia más activa y presente: una que sea de Estado y que no transite de gobierno en gobierno y que permita establecer una forma de resolución y anticipación de conflictos que sea de carácter permanente. El analista internacional de la Universidad Adolfo Ibáñez Guillermo Hollzman estima que es fundamental ampliar la mirada:
—Chile debe tener una mayor ofensiva. El multilateralismo de Chile necesita ser fortalecida y buscar un sistema internacional, ya sea en la OMC, la OCDE u otros organismos, mecanismos que sean adecuados, para poder cautelar los intereses de nuestro país frente a lo que viene en esta segunda o tercera era de la globalización, en la que vamos a tener que lidiar con China, India, una Unión Europea distinta. ¿Cómo se defienden los intereses de Chile? Entonces ahí hay mucho que hacer en la perspectiva de una diplomacia mucho más activa en todos los sentidos—.
Chile se jugó una estrategia para el caso de Bolivia en La Haya —en la demanda marítima—, que pronto llegará a su fin, sin ya espacios para hacerle algún tipo de cambio en materia comunicacional.
Todo quedará en manos de los abogados litigantes. El ex canciller y ex agente ante la Corte José Miguel Insulza, sostiene que se ha sobredimensionado este supuesto peso mediático que tuvo Bolivia presentando su causa a nivel internacional:
—Bolivia ha movido bastante el tema de su demanda, pero no lo instaló como tema central, eso es una exageración que no comparto. Dicho sea de paso: hasta ahora (miércoles) en la visita del Papa no se ha mencionado el tema, aunque seguramente Evo Morales dirá que sí estuvo, pero en privado. Pero lo relevante es que la imagen de Morales, después de todo lo que ha hecho con su reelección, se ha empobrecido bastante respecto de otros sectores de la sociedad internacional —.
Insulza también es de la tesis de que la relación entre Piñera y Morales debería seguir en los márgenes de acción que ha tenido Bachelet, quien muy pocas veces ha entrado ella misma en la pugna.
Otro de los temas que el nuevo gobierno deberá tener en cuenta será la permanencia o no en el Pacto de Bogotá. Varios al interior del equipo de asesores del presidente electo son partidarios de retirarse de dicho pacto que nos obliga a resolver controversias como instancia final en la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Sin embargo, eso aún no es tema resuelto y todo indica que, por ahora, no convendría tomar dicha determinación, cuestión que comparte el senador electo Insulza:
—Chile es un creador de instituciones, sólo una vez cometimos el error de apartarnos, en el caso del Pacto Andino el año 76, y espero que no lo hagamos nunca más. No sería una buena señal salirse del Pacto de Bogotá y para el caso de Bolivia no ayudaría en nada—.
Convergencia en la diversidad
En el tema en que sí habrá una revisión profunda respecto de la estrategia de Chile a nivel regional, más allá del caso Bolivia, será en la tesis que intentó imponer la gestión de Heraldo Muñoz sobre la convergencia en la diversidad: algo así como el acercamiento entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, más allá de los sesgos ideológicos que puedan existir. Una misión que —en concreto— no tuvo grandes avances, salvo las ventanillas únicas para promover la cooperación aduanera, aunque siguen siendo esfuerzos menores en el objetivo de generar una verdadera integración comercial, pero también sociocultural. Un dato que el mismo canciller Muñoz hizo notar en la última reunión de cancilleres del Mercosur y la Alianza realizada en abril de 2017 en Buenos Aires: el flujo comercial entre ambas organizaciones no supera el 18%. Poco se ha avanzado.
En el programa del presidente electo no aparece mencionada la idea de la convergencia, ni tampoco aparece en sus líneas algo sobre el Mercosur. Los énfasis están dados por el fortalecimiento de la Alianza, pero también con la mirada puesta en Asia, y siempre bajo una lógica más comercial que política. Ello puede marcar un claro giro en los énfasis y en las estrategias por seguir, comentan desde diferentes sectores diplomáticos. Aunque lo cierto es que en el entorno de Piñera no son pocos los que ven como una completa quimera la idea de la convergencia, y que los ojos debiesen estar puestos en mejorar la Alianza, en la cual tampoco se han producido grandes avances en materias como visas, integración de mercados de capitales, convalidación de títulos profesionales, entre otras materas que aún no logran un pleno desarrollo. Otras ideas aún más integradoras, como las embajadas únicas u oficinas conjuntas, tampoco se han comenzado siquiera a implementar. Incluso desde el mismo oficialismo dudan de la verdadera eficacia de la llamada convergencia, como expresa el diputado PPD Jorge Tarud:
—Hasta el momento ha sido mucha palabra, no ha habido nada muy en concreto. Argentina fue el primero que dijo que se interesaba, pero ahí Brasil tiene mucho que decir al respecto, y Brasil es el que ha sido más proteccionista. Entonces, se ve difícil que eso ocurra en el mediano plazo. Ahora, la Alianza del Pacífico va a seguir ampliándose y aquí es donde Chile tiene un buen punto de conexión, por ejemplo, con Perú para seguir avanzando—.
Pese a no existir avances visibles, para Insulza ya es un salto el hecho de que exista mayor diálogo en la región, lo que ha costado mucho tener pese a la serie de otros organismos destinados a eso, como lo es la Unasur o la propia OEA, la cual estuvo bajo su mando durante 10 años (2005-2015).
—Era una iniciativa (la convergencia) indispensable, en que nuestro país ciertamente era el con mejores condiciones para impulsar. Hay una tendencia a la formación de regiones en América Latina, pero lo que tenemos que evitar, a toda costa, es que esto divida a la región y genere una situación en que estos grupos se hagan fuego entre sí. Y desde ese punto de vista, no hay nada mejor que el diálogo y el reconocer la existencia de iniciativas distintas y tratar de hacerlas converger y eso lo ha intentado el canciller Muñoz. Al final, hoy las relaciones entre la Alianza y el Mercosur son mucho mejores y si bien no hay resultados tan concretos ya se puede hoy, al menos, conversar—
El nuevo gobierno tendrá tiempo para reenfocar su política internacional y si intentará seguir fortaleciendo la integración regional —que quiso establecer como impronta el gobierno de Bachelet—, o bien dirigirá la mirada lejos del vecindario, buscando horizontes más comerciales y económicos. La definición del nuevo canciller será la primera señal de hacia dónde apuntará la brújula de la nueva política de relaciones exteriores.
