El secreto pierde fuerza

Si bien la Ley reservada del cobre ha sido un tema que, desde la vuelta a la democracia, se ha venido discutiendo sostenidamente, con varios intentos infructuosos por modificarla o eliminarla, con el escándalo del Milicogate, la discusión sobre su pertinencia ha pasado a ser prioritaria, sobre todo por el descontrol en el uso del dinero que de este fondo emana y que desembocó en el mayor desfalco en la historia del Ejército.

"Hay que eliminar la ley reservada del cobre y dotar al congreso nacional de una mayor capacidad para fortalecer su control en la transparencia y eficiencia en la compra de defensa. También es cierto que una situación fiscal estrecha hace aún más urgente abordar este tema", dice Eduardo Engel, quien presidió a comienzos de año pasado la comisión que propuso su eliminación, junto a otras medidas anticorrupción y pro transparencia.

Los argumentos por los cuáles se justifica la derogación de esta medida son varios. En primer lugar, porque al ser una ley reservada, no hay transparencia en los niveles de gasto del ejército, ni ningún tipo de control para determinar su eficiencia. Para muchos, la Ley Derogada del Cobre es el último enclave en que las Fuerzas Armadas están por sobre el control del poder civil.  Pero además, afecta a la valorización de Codelco y su clasificación de riesgo, perjudicándola ante los inversionistas internacionales, un punto que adquiere especial importancia dada los malos resultados que ha experimentado la empresa estatal con la baja de los commodities.

El presidente Carlos Ibañez del Campo fue el primero en promulgar una ley de financiamiento para las Fuerzas Armas en 1958 con dineros de Codelco, tras el incidente entre Chile y Argentina por el islote Snipe. Pero la Ley Reservada del Cobre, tal como la conocemos hoy, data de 1976. Fue durante el régimen de Pinochet que se determinó no sólo que el 10% de las ganancias brutas de Codelco irían a parar a las arcas de las Fuerzas Armadas, sino que además se estableció el piso mínimo para hacerlo: US $ 90 millones. Cualquier diferencia debe pagarla el fisco.

Desde ese entonces se han hecho varios intentos por modificar la ley, sin ningún resultado. En 2002, Ricardo Lagos le encargó a Michelle Bachelet –en ese momento ministra de Defensa–  que estudiara si existía la posibilidad de flexibilizar la normativa, lo que no llegó a materializarse.

Siete años más tarde, Bachelet ya convertida en presidenta ingresó su propio proyecto para derogar la Ley. En su lugar, la iniciativa proponía que los gastos de equipamiento bélico se discutieran a través de la ley de presupuesto cada 4 años (presupuesto plurianual). Aunque la prensa de aquel momento consignó que el proyecto ingresaba a la Cámara de Diputados con un acuerdo transversal, el proyecto no logró pasar de la comisión de Defensa. La discusión se produjo porque tal como estaba redactado el texto, no quedaba claro si es que el presupuesto se revisaba cada cuatro años, o todos los años, lo que derivó en una pelea entre Andrés Velasco y Francisco Vidal, en ese entonces ministros de Hacienda y Defensa respectivamente. Como la diferencia no pudo ser zanjada, el proyecto pasó al olvido.

Por el contrario, el titular de Defensa que más cerca ha estado derogar la ley fue Andrés Allamand, en 2011. De manera muy similar al proyecto anterior, también proponía un presupuesto plurianual proyectado a 12 años, además de un fondo de Contingencia Estratégica para disponer en casos de crisis, y fue aprobado casi por unanimidad en la Cámara de Diputados. Pero tras la renuncia de Allamand a fines de 2012, cuando comenzó su carrera como precandidato presidencial, y la llegada de Rodrigo Hinzpeter al cargo, el proyecto quedó archivado en el Senado.

Según Hinzpeter, no obstante, siempre hubo voluntad de legislar, como quedó expresado en el proyecto. "A mí me gustaría que en lo posible pudiera retomarse el proyecto del presidente Piñera. Este tema no es bueno abordarlos con un sesgo pro Ejército, pero tampoco con un sesgo anti Ejército", dijo a Qué Pasa el ex titular de defensa.

Precisamente hoy, lo que el gobierno está buscando es reactivar es ese mismo proyecto, pero con indicaciones, una de las promesas de campaña del segundo gobierno de Bachelet.

Para hacer cualquier cambio a la Ley, no obstante, no basta con que haya consenso en el parlamento, también es necesario entrar a discutir directamente con las Fuerzas Armadas. Es por eso que para muchos, una de las razones por la que los intentos por modificar la normativa no ha prosperado es por comodidad.

"No es solo falta de voluntad política. También tiene que ver con la comodidad y la falta de consenso en algunas materias, como los presupuestos plurianuales o el tema de los pisos. Es una mezcla que en definitiva hacen que sea prioridad dos y no prioridad uno", afirmó el diputado Jaime Pilowsky (DC), presidente de la comisión investigadora ad hoc de la Cámara de diputados.

Las críticas a la Ley Reservada del Cobre no vienen sólo desde Chile. En 2004, un informe de la OCDE sobre el sistema tributario chileno le dedicó un capítulo especial al tema. "El financiamiento de las Fuerzas Armadas es un caso especial en la formulación presupuestaria de Chile. El estado de la situación actual es muy inapropiado desde el punto de vista impositivo. Esto es reconocido en Chile y está lentamente siendo modificado. Pero de todas formas, es un punto sensible", se lee en el informe.

Como explica el experto en Derecho Internacional de la Universidad de Chile, Sergio Cortés, en el mundo los modelos de financiamiento de las Fuerzas Armadas son variados, pero lo más común es hacerlo mediante las leyes de presupuesto, a través de impuestos específicos o por auto-financiamiento. En este último caso adquieren especial relevancia el desarrollo de industria militar, ya que la fabricación y venta de armamentos es uno de los negocios más lucrativos del mundo. En esos casos también es común que las Fuerzas Armadas también actúen como prestadores de servicios.

A nivel regional lo que prima es el mecanismo de la ley de presupuestos y en general, por el pasado dictatorial de muchos de los países de América Latina, los controles en esta materia son laxos, situación que se repite, por ejemplo, en Europa del Este. Los países más desarrollados en cambio, han puesto el énfasis en el desarrollo de la industria bélica.

Sin embargo, en general el tema del control al modo en que se gasta el dinero de las fuerzas militares es un problema sin resolver en todo el mundo. "Los países que tienen mejor legislación son aquellos que tiene un mayor desarrollo económico y político. Existen diversos mecanismos de control del gasto y de la inversión de recursos en sistemas democráticos. Pero muchas veces los países desarrollados actúan con doble standard, esto significa que los parámetros que aplican para combatir la corrupción dentro de sus fronteras no son los mismos  que utilizan cuando actúan afuera", aclara Cortés. 

Aunque la cantidad de intentos fallidos hacen perder la esperanza de que alguna vez la Ley Reservada del Cobre pueda ser derogada, esta vez hay un elemento nuevo que le da esperanza a los parlamentarios: el caso de fraude en el Ejército, más conocido como Milicogate.

"La ley reservada del Cobre y el manejo de sus recursos sólo era tema en algunos círculos vinculados a la defensa. Las prioridades estructurales como educación, salud y pensiones dejan relegado un tema fundamental que debe ser resuelto.  Pero Las investigaciones en la justicia, en los medios de comunicación y en la Cámara de Diputados, permiten dar visibilidad y  –espero que también prioridad– a la tramitación de la ley", dice Jaime Pilowsky (DC).

Según Pilowsky, los primeros pasos en este sentido ya están hechos. La comisión investigadora de la Cámara de Diputados ha permitido discutir, por primera vez en forma pública, aspectos de la Ley que hasta ahora habían quedado radicados en secreto, lo que ha permitido poner en evidencia la inexistencia de un sistema coherente de control al interior del Ejército relativo a los fondos de la Ley Reservada del Cobre. Además, se solicitó que se haga pública la ley en su integridad, incluyendo el artículo tercero sobre las cuentas extracontables donde se deposita el dinero, moción que ya fue aprobada por la Comisión de Defensa.

Sin embargo, advierte que para tener resultados, la derogación de la ley tiene que quedar resuelta a más tardar el segundo semestre de 2016, antes de que se lancen las elecciones presidenciales y cambien las prioridades de la agenda.