La iniciativa exclusiva que tiene hoy el Presidente de la República para tramitar proyectos en el Congreso en materia fiscal y de seguridad social, entre otros temas, ya no seguirá tal cual en caso de aprobarse la nueva Constitución.

Ahora lo que propone el borrador de la nueva Carta Magna, según lo aprobado por el pleno de la Convención Constitucional, es que se reemplaza lo anterior por “leyes de concurrencia presidencial necesaria”. Es decir, hay un listado de materias en que tanto los parlamentarios como el Presidente tienen permitido ingresar proyectos, pero para que puedan terminar su tramitación, el mandatario los tiene que patrocinar.

En este el listado de “leyes de concurrencia presidencial necesaria”, a diferencia de lo que existe hoy con la iniciativa exclusiva presidencial, los convencionales no incorporaron la seguridad social. Esto implica que los parlamentarios a futuro podrán aprobar proyectos de este tipo si así lo desean, sin el patrocinio del Ejecutivo, siempre y cuando no irroguen directamente gasto fiscal, tema que sí se incluyó en el listado.

Así por ejemplo, con este cambio constitucional, los parlamentarios podrán ingresar proyectos de retiro de AFP sin la necesidad de que sean presentados bajo la fórmula de una reforma constitucional, por lo que se podrían aprobar en el Congreso con un quórum menor que el requerido actualmente.

Entre los expertos en seguridad social no cayó nada bien esta decisión, independiente del color político. En cambio, entre los abogados constitucionalistas, hay diferentes visiones.

La economista Paula Benavides, exasesora del Ministerio de Hacienda cuando el gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet impulsó su reforma previsional, comenta que “aunque entre las leyes de concurrencia presidencial necesaria no se incluyó explícitamente la seguridad social, sí se incorporó las que irroguen directamente gastos al Estado, lo que aplicará en muchos casos. Pero en seguridad social también hay hartas materias con impactos significativos y de largo plazo que no irrogan gasto fiscal directo. En pensiones, modificaciones al pilar contributivo pueden producir grandes transferencias intra o intergeneracionales y afectar el desempeño del sistema, sin gasto fiscal directo. El informe financiero del retiro de fondos alternativo, por ejemplo, señalaba que no irrogaba gasto fiscal”.

Benavides agrega que “el Ejecutivo debe poder orientar estos sistemas para lograr sus objetivos y hay que evitar que los diseños cambien según intereses de corto plazo de las mayorías de turno. Hubiese sido mejor explicitar la necesidad de patrocinio, evitar un debate caso a caso complejo y resultados que pueden ser perjudiciales en sistemas que requieren coherencia y visión de largo plazo para funcionar bien. Además, esta materia tampoco fue incluida explícitamente como ley de acuerdo regional para ser vista por la Cámara de las Regiones”.

Para Alejandro Charme, abogado y exasesor legal del Ministerio del Trabajo durante el gobierno del expresidente Sebastián Piñera, dice que una de las principales razones para que exista actualmente iniciativa exclusiva del Presidente en seguridad social, es el control del gasto público, pero “también existe una razón de dar certeza jurídica a las personas, en término de que tanto los derechos sociales que se protegen y las obligaciones que se asumen en esta materia tengan una cierta permanencia en el tiempo y no se estén modificando continuamente”.

Charme cree que “no deja de ser importante, relacionado con lo anterior, una razón de técnica legislativa, esto es, que no se estén presentando constantemente proyectos de ley que modifiquen la seguridad social, dado que es una materia que a la ciudadanía le interesa y puede ser utilizada para campañas políticas de los parlamentarios. Ejemplo más claro: los constantes retiros de fondos previsionales; como los proyectos se deben tramitar, se expone el trabajo del Congreso a tramitar proyectos que puedan tener un objetivo distinto a las mejoras propias de la seguridad social”.

El exsuperintendente de Pensiones, Alejandro Ferreiro, recuerda que acá los parlamentarios podrán iniciar proyectos sobre seguridad social siempre que no haya un gasto fiscal directo, cuestión que será una barrera en muchos casos. Pero agrega que “la historia de Chile muestra que la intervención del Parlamento en seguridad social hace imposible finalmente la ´seguridad social´”. Lo explica así: “En general, el Parlamento busca darle noticias favorables a la gente, beneficios concretos de corto plazo, y no tiene muy a la vista los efectos de largo plazo. En cambio, la seguridad social, o la previsión social, supone mirar el largo plazo. Por lo tanto, en la lógica de la previsión social hay que sacrificarse hoy, ahorrar hoy día, para poder tener mañana. En el Parlamento más bien es a la inversa: los incentivos electorales de corto plazo suponen beneficios presentes, a cambio de eventuales costos futuros. Los incentivos son completamente contrarios, por eso uno debiera blindar la seguridad social de la iniciativa parlamentaria”.

La académica de la Universidad de los Andes, Cecilia Cifuentes, considera que “los constituyentes muestran una gran ignorancia de la historia de Chile. Fue el expresidente Frei Montalva el que introdujo una modificación constitucional a la Constitución del 25 para impedir la iniciativa del Parlamento en materias de seguridad social. Si bien algunas materias de seguridad social, como por ejemplo han sido los retiros de fondos de pensiones, podrían no tener un impacto directo en gasto público, el impacto indirecto puede ser muy significativo (en este caso tuvieron un impacto directo, aunque distribuido en el tiempo, en el Pilar Solidario). Los temas de seguridad social en manos del Parlamento llevaron en el pasado a entregar numerosos beneficios a grupos de presión, y además generaron un sistema kafkiano de seguridad social (reconocido por el propio Frei Montalva). Es nefasto volver a eso”.

El abogado constitucionalista, académico UDP y de la Universidad de Utrecht, Javier Couso, explica que es excepcional lo que ocurre hoy en Chile, ya que las materias donde hay iniciativa exclusiva presidencial son muchas en comparación a otros países. Es más, en EEUU no hay ninguna materia que sea de iniciativa exclusiva del Presidente, y el Congreso puede iniciar cualquier tipo de proyecto irrogue o no gasto fiscal.

Es por esto que Couso afirma: “No me parece el fin del mundo que en este caso la seguridad social quede fuera de las materias de concurrencia presidencial necesaria. Dicho eso, mi preferencia personal es que quede incluido, y ojalá eso se corrigiera, pero no me parece que sea algo tan anómalo si es que no se llegara a corregir”. El académico cree que una de las razones para incluir la seguridad social en el listado, es justamente por proyectos como los retiros de AFP, entre otras razones.

Por su parte, el abogado constitucionalista Tomás Jordán (DC), que trabajó en la redacción del proyecto constitucional del segundo gobierno de Michelle Bachelet, detalla que hace tiempo se estaba discutiendo qué iniciativas debían o no ser de iniciativa exclusiva del Presidente, o en este caso, de concurrencia presidencial necesaria, “y así por ejemplo lo indicaba el proyecto de la expresidenta Bachelet, en que seguridad social no requería ser de aquellas materias de iniciativa exclusiva del Presidente, a menos que eventualmente puedan irrogar gasto público (...) No se justificaba, porque el modelo de seguridad social puede ser pensado también desde la perspectiva del Congreso”.