Cómo una empresa logró dominar el mercado de los semáforos en Chile

Fue una denuncia anónima la que permitió destapar un conflicto de interés que por más de 30 años estuvo oculto al interior del Ministerio de Transportes y cuyos efectos se traducirían, en la práctica, en trabas para la libre competencia y la creación de un negocio altamente concentrado en manos de una empresa.

En septiembre de 2017, el Departamento de Auditoría Interna del Ministerio de Transportes, recibió antecedentes que revelaban prácticas que estarían reñidas con la ética por parte del técnico eléctrico Jorge Andrés Moscoso Muñoz, uno de los fundadores de la Unidad de Control de Tránsito (UOCT), entidad dependiente de la subsecretaría de Trasporte y responsable del buen funcionamiento de la red de semáforos.

Desde fines de los años 80, cuando se estableció en Chile la primera UOCT, a partir de un pequeño grupo de funcionarios que venían de la Dirección de Tránsito de la Municipalidad de Santiago, hasta diciembre de 2019, cuando el organismo ya tenía alcance nacional, Moscoso tuvo en sus manos el poder de decidir qué dispositivos se podían utilizar en la instalación de semáforos en Chile y cuáles no.

También era el jefe el equipo encargado de fiscalizar y aprobar en terreno los cruces de semáforos antes de su entrega definitiva. Pero no sólo eso. Dado que es usual que los municipios soliciten ayuda a la UOCT para la elaboración de las bases técnicas de las licitaciones que hacen periódicamente en sus comunas para la instalación y mantenimiento de semáforos, la tarea solía recaer en el mismo Moscoso.

Lo que la denuncia anónima dejó al descubierto es que Moscoso tuvo un hijo -hoy de 35 años de edad- con una de las representantes legales y actual gerenta de administración y finanzas de la empresa Automática y Regulación S.A. (Auter S.A.), Inés Ofelia Iturra Barrueto. Ambos mantuvieron una relación de pareja por más de una década, en momentos en que Moscoso tenía las llaves para decidir qué empresa se quedaba con este millonario negocio.

Tras dos años de investigación, en enero de 2020, el sumario concluyó con la desvinculación de Jorge Moscoso de la UOCT y alentó una reestructuración de este servicio. Un mes después de su salida, Moscoso había sido contratado como consultor en TEK Chile, otra de las empresas de semáforos que fiscalizaba y que sigue, aunque por lejos, a Auter en el número de licitaciones ganadas en Chile.

Tras la denuncia que derribó a Moscoso está un grupo de medianos y pequeños empresarios que buscan abrirse un espacio en el millonario negocio de las licitaciones municipales y gubernamentales para la instalación, reposición y mantenimientos de semáforos en Chile, decidieron encarar lo que para muchos de ellos era una situación que se había extendido por demasiado tiempo y que había creado una situación insostenible.

Para tener una idea del tamaño de este negocio basta señalar que, entre 2018 y marzo de 2021, en apenas tres años y tres meses, municipios y otras entidades públicas (Serviu, intendencias y gobiernos regionales, entre otros) han licitado 14 mil 400 millones de pesos en proyectos de instalación y sobre todo de mantenimiento de semáforos en las calles de Chile. Procesos que se realizan por medio de la plataforma de adquisiciones del Estado: Mercado Público.

Y, aunque las licitaciones tienen como objetivo mejorar la transparencia y eficiencia en el uso de recursos públicos, lo que ocurrió en el rubro de la semaforización por más de 30 años fue más bien lo contrario: reducción de la competencia y el surgimiento de trabas para el ingreso de nuevos actores.

En el mismo periodo, la empresa TEK Chile, se ha quedado con el 9,3% de las adjudicaciones, con un valor total de 1.350 millones de pesos.

El 20% restante del mercado, 2.890 millones de pesos, es el margen que han podido adjudicar y que se disputan otras 10 empresas constructoras especializadas en servicios electrónicos y de semaforización. Su campo se reduce a competir en los llamados que realizan comunas pequeñas, en las que el denominador común es el bajo monto involucrado.

La empresa Auter fue creada en 1980 y pertenece a la familia Moral Heimpel, principalmente a través de Inversiones Cronos, sociedad que tiene el 90% de la propiedad de Auter S.A. Su poder en la Región Metropolitana es enorme. A mediados del año pasado, operaban en 33 de las 40 comunas el Gran Santiago.

Hay otro indicador que llama la atención. Sólo el año 2020, según los datos disponibles en la web mercadopublico.cl, de las 453 convocatorias realizadas por municipios para la compra de dispositivos, instalación o mantención de semáforos, en 170 casos sólo se presentó una empresa: Auter S.A.

Hoy un cruce de semáforos en Chile cuesta entre 50 y 80 millones de pesos. Una cifra que está por encima de los costos que enfrentan otros países que han avazado hacia sistemas de tráfico inteligente como el que viene operando en Chile desde los años 90. Como referencia, un cruce semaforizado inteligente en Bogotá tiene un costo aproximado de 36,5 millones de pesos.

Los entendidos en el mundo de las empresas de semaforización en Chile, coinciden en que los costos se han disparado en un 30 a un 35% debido a las anomalías en el funcionamiento de este mercado en las últimos tres décadas. Algunos, incluso, apuntan directamente a una eventual concomitancia entre funcionarios públicos y privados para trabar la libre competencia y favorecer a unos pocos.

Se trata de licitaciones que están fuera de la facultad preventiva de la Contraloría General de la República, lo que abre espacio a la corrupción. Hoy, señala, el contralor Jorge Bermúdez, el ente contralor está impedido de realizar un control previo de legalidad de los actos que realizan las municipalidades.

Si el ojo de la Contraloría estuviera puesto en el control previo de los actos de los municipales, no tengo dudas de que se evitarían muchísimos actos de corrupción. Los municipios tienen el deber de cuidar los recursos públicos y hacer licitaciones con estricto apego a la probidad.

Contralor Jorge Bermúdez

Lo único que puede hacer el ente contralor son las auditorías a la ejecución de los contratos, pero, para entonces, ya es demasiado tarde, asegura Bermúdez. “Lo máximo que podemos aspirar es dar a conocer el mal uso de los fondos públicos una vez que se produce, pero esas platas mal utilizadas o mal pagadas, ya estarán en manos de quienes no corresponde”, señaló Bermúdez a La Tercera.

Poco se atreven a denunciar las empresas afectadas por temor a abrir un conflicto con los funcionarios de la UOCT, organismo del que dependen por completo para obtener los certificados de homologación indispensables para trabajar, como también la aprobación de las obras ya ejecutadas.

“Hay un enorme espacio para la arbitrariedad, hemos presentado dispositivos que cumplen con las especificaciones técnicas, pero aun así, desde al OUCT no nos dan la homologación requerida”, acusan dueños de medianas y pequeñas empresas de semaforización.

Una empresa afectada, así lo explica:

El problema es que, aunque sabemos que podríamos presentar recursos antes los tribunales, con la certeza de que los ganaríamos fácilmente, pero nadie se atreve a hacerlo por temor a entrar en conflicto con la UOCT, la que podría impedir que siguiéramos operando.

De manera muy tímida, sólo unos pocos se han acercado en el último año y medio a la subsecretaría de Transportes, la Fiscalía Antimonopolio y Chile Compra -el servicio público descentralizado, dependiente del Ministerio de Hacienda, responsable desde agosto de 2003 del funcionamiento del sistema de la adquisición de insumos y servicios por parte del Estado y de velar porque el sistema opere bajo criterios de “transparencia, eficiencia, universalidad, accesibilidad y no discriminación”-, para manifestar sus reclamos por la existencia de un monopolio en esta área.

Lo que más han pedido es que se revisen algunas exigencias de admisibilidad para concursar, las que califican de excesivas, pues limitan gravemente el ingreso de nuevos actores.

Lo mismo ocurre respecto de las prácticas con que los municipios evalúan a las empresas oferentes, a las que se le exige un mínimo de 10 años de experiencia en mantención de semáforos y acreditar la operación de un elevado número de dispositivos ya instalados, con lo que dejan fuera de juego a más del 90% de las empresas que podrían vender sus servicios en Chile.

El dato no es menor para los municipios, que están obligados a tener un proveedor que se haga cargo del correcto funcionamiento de los semáforos, pieza clave en la seguridad vial, no sólo para evitar accidentes, sino también para agilizar el flujo en calzadas cada vez más atochadas. Pero muy pocos han logrado romper las amarras.

El caso de Providencia es ejemplificador. En 2020, como consecuencia de los menores recursos que ingresaron a sus arcas y a los mayores gastos debido a la crisis social y económica ocasionada de la pandemia de Covid-19, el municipio liderado por la alcaldesa Evelyn Matthei hizo una revisión de todos los contratos de mantenimiento que tenía suscritos con proveedores privados, con miras a renegociar una baja en los cobros. Entre los contratos que se examinaron estaba el de mantenimiento de la red de semáforos de la comuna, adjudicado en 2018 a la empresa Auter S.A, por un monto mensual de $19.850.289 mensuales, y cuya vigencia se extendía hasta mediados de este año.

Auter, sin embargo, no estuvo de acuerdo con renegociar los términos del contrato suscrito con Providencia, por lo que el municipio tomó la decisión de dar término anticipado al convenio, mientras iniciaba la búsqueda de un nuevo proveedor, cotizando directamente con otras empresas del rubro, muchas de las cuales nunca antes habían podido participar en licitaciones municipales por el simple hecho de ser relativamente nuevas en el mercado.

Algunas licitaciones piden incluso acreditar 20 años de experiencia previa en el caso del profesional o técnico a cargo del proyecto.

El problema es que los municipios acostumbran revisar primero la oferta técnica y, en muchos casos, simplemente dejan fuera de bases a aquellas empresas que no acreditan los años de experiencia previa, por lo que ni siquiera abren sus ofertas económicas.

El año pasado, Providencia no puso esa traba, lo que posibilitó la entrada de la empresa Bramal S.A., compañía que tomó a su cargo los servicios de mantenimiento de la señalética vial de la comuna por $9.200.000 al mes, casi la mitad del contrato que tenía el municipio con Auter, tras un proceso de licitación, que se supone, buscaba precisamente obtener el precio más bajo a cambio del mejor servicio.

Otras comunas también han resentido la existencia de prácticamente un monopolio en el ámbito de la instalación y mantención de semáforos.

Así quedó patente en el debate que se produjo en el concejo municipal de Las Condes del 22 de mayo del año pasado, durante una sesión extraordinaria que comenzó a las 18 horas y en la que analizaron la brusca alza en los costos por mantenimiento de la red de semáforos en la comuna que exigía Auter S.A, la única empresa que había presentado una oferta en el proceso de licitación para el mantenimiento y reposición de semáforos en la comuna.

Algo que llama la atención, debido a que Las Condes es por lejos en Chile la comuna más atractiva para las empresas del rubro, tanto por el número de cruces involucrados como también por el nivel de inversión directa en nuevas obras que hace el municipio.

El alcalde Lavín explica que en la anterior licitación fue bastante competitiva, en la cual la empresa Auter ofertó precios bastante bajos para efectos de adjudicarse dicha licitación. Sin embargo, dado que, actualmente, en el mercado no existe mayor competitividad respecto de este servicio, la empresa aumentó sus precios.

Acta sesión del concejo municipal de Las Condes del 22-04-2020

Las actas se referían a la licitación de noviembre de 2014, en la que compitieron la empresa española Indra y Auter. Esta última se adjudicó por los dos años siguientes la mantención como la instalación de semáforos. Sólo por trabajos de mantención cobró 450 UTM, es decir $22.635.000 mensuales.

En total, Las Condes le pagaba a Auter 1.100 millones de pesos al año: 280 millones de pesos anuales por mantenimiento, lo que incluye la reparación de las señaléticas, y otros 800 millones al año por el ítem de previsión, que considera la instalación de semáforos en nuevos cruces o el reemplazo de aquellos que fueran dañados por choques o actos vandálicos.

En diciembre de 2019, las cosas cambiaron drásticamente. El municipio de Las Condes convocó al proceso de licitación ID.2560-37 LR19 con miras a elegir a la empresa que se haría cargo de los servicios de mantención y provisión de semáforos por el periodo 2020-2021.

Pero en esa oportunidad sólo se presentó Auter. Y los costos se dispararon en un 50%. De los $22.635.000 mensuales que cobraba la empresa de semáforos sólo por mantenimiento, pasó a pedir $52.644.000 mensuales (unas 1.047 UTM) al municipio, prácticamente por las mismas tareas.

El municipio, incluso, hizo una reevaluación de las bases técnicas de la licitación, “suprimiendo algunas consideraciones relativas a reparaciones a todo evento, principalmente, asociadas a postes chocados”, para poder acceder a precios más bajos, según explicó el secretario de planificación comunal, Alejandro Carmona, en la sesión del concejo municipal del 22 de mayo pasado.

Pero al nuevo llamado a licitación -que quedó registrada en el portal de Chile Compras con el número 2560-9-LR20- se presentó otra vez sólo la empresa Auter. Esta vez, ofertó sus servicios en el ítem de mantención de semáforos en $41.498.000 mensuales (825 UTM).

El alza en 200 millones de pesos mensuales que tendría que para Las Condes el mantener operativos los semáforos de la comuna no pasó inadvertido para los miembros del concejo municipal.

Al tratarse de una empresa bastante monopólica, que atiende a varias comunas, debe haber tenido una pérdida importante durante el estallido social, puesto que fueron destruidos múltiples semáforos en la Región Metropolitana. En ese contexto, entiendo que la empresa desee recuperar toda la pérdida que tuvo en esos meses.

Cristián Velasco, concejal de Las Condes

Según cifras del Ministerio de Transporte tras el estallido social del 18 de octubre de 2019 hasta agosto de 2020 se registraron 327 intersecciones de calles con semáforos vandalizados en todo el país, lo que obligó al gobierno a invertir más de 1.039 millones de pesos en un plan de recuperación, recursos que se destinaron a los distintos municipios afectados, por lo que el alza que impactaba a Las Condes poco podía explicarse en las secuelas del conflicto social.

Fue a comienzos de 1990, cuando Chile se convirtió en uno de los pioneros a nivel mundial en la implementación de un sistema de gestión unificado de la red de semaforización siguiendo la experiencia que ya estaba desarrollado Gran Bretaña.

Por entonces, sólo un pequeño equipo de la dirección del Tránsito de la Municipalidad de Santiago, encabezados por Fernando Jofré y el técnico en electricidad Jorge Moscoso, manejaban el tema en Chile, por lo que no fue extraño que se hicieran cargo de construir todo el proceso, desde un modesto plan piloto que abarcaba sólo 40 semáforos en Las Condes y Providencia, hasta transformarlo en un sistema nacional, con centros de control de tránsito operativos en 10 regiones: Metropolitana, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, O’Higgins, Maule, Ñuble, Temuco, Biobío y Los Lagos. En total más de cinco mil semáforos en red.

Pero a diferencia de Inglaterra, en Chile la UOCT no estableció una norma chilena que unificara todo el sistema. Lo que hizo Moscoso fue simplemente tomar y adaptar los manuales de especificaciones técnicas ingleses de comienzos de los 90, las mismas que siguen rigiendo hasta ahora en Chile, pese a que Inglaterra las ha actualizado en más de 10 oportunidades para permitir el ingreso de nuevas tecnologías.

Desde entonces y por casi 30 años, todas las piezas y dispositivos que componen un cruce de semáforos, desde los más simples como cableados, postes y luminarias, hasta los más complejos, como son las espiras detectoras de vehículos, los controladores -el cerebro de un semáforo en el que están grabados los distintos tiempos de programación de los tiempos de duración que tienen las luces rojas, verde y amarrillas a lo largo del día-, o las tarjetas de interfaz que permiten la comunicación entre el controlador y la central de control de tránsito, tenían que pasar obligatoriamente por la certificación de Moscoso y de Jofré.

No sólo eso, Moscoso también, como inspector técnico en jefe de la UOCT, era el encargado de aprobar en terreno el correcto funcionamiento de cada uno de los semáforos que se levantaba en el país previo a su puesta en marcha definitiva.

También era usual que asesoraran a los municipios en los aspectos técnicos que debían considerar las bases de licitación para los procesos de mantención y renovación de los sistemas de semaforización.

Estos roles quedan explícito en un folleto informativo elaborado por la UOCT en 2017.

Es ahí, señalan algunos empresarios del rubro, donde se produjeron algunas situaciones anómalas.

Consultado por La Tercera, Moscoso declinó comentar sobre los antecedentes expuestos en este reportaje. Solo se limitó a reconocer que tuvo una relación de pareja y un hijo con la gerenta de finanzas y administración de Auter, y asegura que que este vínculo estaba en conocimiento de quien fuera su jefe en la UOCT. Pese a ello, no se tomaron acciones para evitar eventuales conflictos de interés.

Durante el largo periodo que Jofre y Moscoso manejaban la UOCT, la entidad homologó controladores de tráfico -el cerebro de un semáforo y la pieza más cara de todo el equipo, pueden costar cerca de cinco millones de pesos por unidad- de cinco empresas: los modelos ST 900 y ST 950 de la empresa inglesa Simens, el RSI de la española Indra, los modelos TEK 1/C y Swarco comercializados por la compañía TEK y el controlador A25-A5 de Auter S.A.

Sin embargo, está diversidad no se vio reflejada en la realidad.

Y ahí surgen nuevas limitaciones para la competencia.

Salvo los controladores de Simens, todos los demás funcionan con protocolos cerrados, es decir, sus contraseñas y códigos no son públicos, ni siquiera para los municipios que compran los dispositivos, ni para la UOCT que debe monitorear su funcionamiento y ordena periódicamente su reconfiguración.

Por lo mismo, para participar en un llamado de licitación para el mantenimiento de semáforos, las empresas están obligadas a comprarle a Auter el servicio de reconfiguración de cada aparato o comprar los códigos de cada dispositivo. “Auter ofrece directamente ese servicio a los municipios en 10 UF por controlador y las empresas de la competencia nos pide unas 40 UF por el mismo servicio y nos fijan plazos de varios meses para hacer el trabajo. Sólo con eso hace muy difícil para cualquier empresa nueva poder ganar una licitación”, reclaman desde las empresas más pequeñas.

No hay muchas alternativas. Empresas como Bramal, Semáforos Lavezzolo, La Sebastiana, CyJ Tráfic, entre otras que han postulado y ganado algunas licitaciones, señalan que existe la posibilidad de importar directamente controladores ingleses Simens, cuyos protocolos son abiertos, y por ende, permiten a terceros a reconfigurarlos. Sin embargo, desde que se hace la solicitud de compra hasta el momento de que llegan a sus manos para instalarlos pueden pasar fácilmente seis a ocho meses si se toma en consideración que, por lo general, las bases de licitación que hacen los municipios establecen plazos de entre 30 y 60 días para la ejecución de las obras.

Incluso, algunos municipios, simplemente se oponen a que empresas constructoras o inmobiliarias privadas contraten servicios de semaforización que no sean de Auter o TEK.

“En nuestra opinión los trabajos se deben realizar con alguna empresa del mercado que pueda demostrar experiencia en mantención de semáforos, como Auter o Tek, debiendo dar cumplimiento al protocolo establecido en el Procedimiento de inspección de obras de semaforización del Ministerio, a no ser que la UOCT los autorice a intervenir los mencionados cruces”, escribió la jefa de operaciones de la dirección del Tránsito de la Municipalidad de Vitacura, Paulina Sánchez, a la jefa de inspección de la OUCT, en un correo electrónico enviado el 30 de septiembre de 2019, ante las reiteradas solicitudes que hacía Bramal para se les permitiera intervenir de manera temporal los semáforos en las intersecciones de las calles Nueva Constanera con Espoz y Juan Bautista Pastene, en la comuna de Vitacura.

Bramal había sido contratada directamente por la constructora Vivocorp para realizar obras de mitigación vial que el propio municipio exigía a la inmobiliaria para la recepción definitiva del Mall CasaCostanera, sin imaginar que enfrentarían las trabas del municipio. Sólo tras la intervención de abogados de las empresas ante el fiscal de la Municipalidad de Vitacura, se destrabó el impasse.

Situaciones similares relatan casi todas las empresas competidoras de Auter y Tek en diversos municipios.

Las quejas apuntan también al trato discriminatorio que recibirían de parte de muchos municipios en los procesos de licitación, muchos de los cuales son declarados desiertos cuando por errores en la presentación de boletas de garantías o de alguno de los aspectos técnicos han dejado fuera de las bases de licitación a Auter o TEK. En esos casos, se suele llamar a una nueva licitación, permitiendo a las “grandes” corregir esos aspectos y volver a postular, suerte que no tienen las empresas chicas que buscan competir.

Recién a comienzos del año pasado, se comenzaron a ver algunos cambios en la UOCT, para fortalecer la competencia, abrir el mercado a nuevos actores, pero también para “modernizar las normas de controladores acorde a las innovaciones y experiencias internacionales que ha habido en la materia”, señala Pedro Vidal, quien asumió en junio de 2020 la secretaria ejecutiva de la UOCT en reemplazo de Fernando Jofré.

La llegada de Vidal se produjo sólo cinco meses después de que fuera desvinculado Moscoso de la UOCT, tras el sumario en su contra .

“Se están evaluando varias vías de acción para mejorar las condiciones de competencia” aseguró el nuevo secretario ejecutivo de la UOCT, Pedro Vidal, a La Tercera, y entrega algunos detalles.

Una de ellas es ver la factibilidad de exigir, cuando se homologa un controlador de tráfico, que el proveedor del equipo esté obligado a entregar también el software que permita configurar el controlador y todos sus antecedentes técnicos, de modo que otras empresas puedan realizar dicha tarea por sí mismas, sin tener que recurrir al fabricante.

Pedro Vidal, secretario ejecutivo UOCT

No sólo eso, ya se estableció como norma que las licitaciones de los nuevos sistemas de control de tránsito exijan la utilización de protocolos abiertos. Vidal, además, aseguró que está contemplando dividir la Tercera Etapa del proyecto de Conservación del Sistema de Control de Tráfico de la Región Metropolitana en cuatro partes: 1) mantenimiento del sistema de control, 2) mantenimiento de sistemas complementarios, 3) provisión de servicios de comunicación y obras, y 4) obras de semaforización “precisamente para incentivar la entrada de nuevos actores”. Las bases de esa licitación están en plena elaboración y próximamente se abrirá la convocatoria.

La interrogante es si las medidas serán suficientes para revertir prácticas que realizan desde hace más de 30 años.