Kimana Zulueta-Fülscher sabe de procesos constitucionales. Entre 2020 y 2021 dirigió el Programa de Construcción de la Constitución de la organización IDEA Internacional y anteriormente fue gerenta del proyecto MyConstitution en Myanmar. Pero no solo eso. Como doctora en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, se ha especializado en el estudio de procesos constitucionales comparados, con un interés especial en la creación de constituciones en entornos frágiles y afectados por conflictos. En los últimos años, ha seguido con atención los distintos procesos constitucionales en en el país. “Chile me ha interesado mucho desde hace años ya”, dice desde La Haya antes de comenzar a conversar sobre la situación actual y poner en perspectiva este segundo intento por elaborar una nueva constitución.
El país enfrenta un nuevo proceso constituyente, luego del fracaso del anterior. ¿Estamos ante un caso único o existen antecedentes de países que hayan repetido inmediatamente el proceso de reforma constitucional tras el fracaso del primero?
Es bastante más común de lo que se piensa que los procesos de reforma constitucional fracasen, es decir que un borrador de nueva constitución no sea adoptado o no sea ratificado en un referéndum. Estoy pensando, por ejemplo, en casos como Kenia, donde un primer borrador de constitución se rechazó en un referéndum en el año 2005 o Nepal, donde los representantes de la asamblea constituyente que había sido elegida en 2008 no lograron llegar a un acuerdo de nueva constitución, se pasaron de plazo, y la Corte Suprema tuvo que disolver la asamblea constituyente después de cuatro años. En ese caso, tuvo que haber una nueva elección después de más de un año para elegir una nueva Asamblea Constituyente y, finalmente, en 2015 lograron adoptaron un nuevo texto. Pero tardaron ocho años. Y hay muchísimos otros casos. Pienso también en Gambia, donde hubo una comisión constitucional que produjo un borrador después de un proceso altamente participativo, pero ese borrador no logró la mayoría en el Parlamento y se cayó.
¿En general en esos procesos es el Parlamento el que debe aprobar el texto o hay algún tipo de voto popular como en Chile?
En el caso de Kenia sí había un referéndum. En Nepal era una Asamblea Constituyente y no se previó que hubiera un referéndum. De hecho, que en Chile haya una Convención Constitucional elegida y luego un Consejo, y además un referéndum, es menos común en un proceso constituyente. Normalmente cuando se elige un órgano responsable de la elaboración de una nueva constitución se piensa que ya representa a la sociedad de manera suficiente, por lo que se hace innecesario celebrar un referéndum.
Algunos han recordado en Chile el proceso islandés. ¿Ve paralelos entre los proceso de Chile e Islandia?
Hay algunas similitudes entre ambos procesos, pero también diferencias bastante cruciales. En el caso islandés, por ejemplo, aproximadamente dos tercios de los votantes aprobaron en un referéndum el borrador que produjo el consejo constitucional. Esa es una diferencia crucial con el proceso chileno. Fue un referéndum consultivo, no ratificatorio, pero ese borrador obtuvo un respaldo importante por parte de los votantes. Se suponía que después el Parlamento debía preparar un texto final sobre la base de ese borrador, pero éste decidió aparcar o archivar ese documento, de manera que el proceso de reforma constitucional quedó interrumpido. Otra diferencia está en el papel del Congreso en el caso de Islandia que tiene el poder de interrumpir el proceso. En Chile fueron finalmente los partidos que están representados en el Congreso los que negociaron un nuevo proceso. El caso islandés es interesante por varios otros hechos. Primero, el Parlamento diseñó el proceso, y estableció un órgano independiente para la elaboración de un borrador constitucional -lo que es similar a Chile-, pero de tamaño más pequeño y constreñido por un proceso de participación pública que lo antecedió. Segundo, el proceso de participación pública es bastante innovador, lo cual también nos recuerda al caso chileno; pero, tercero, como decía, en el caso islandés es el parlamento el que tiene la última palabra, lo que no se da en Chile.
En Chile ya no parece que haya un momento constituyente, ¿cuánto puede afectar el éxito de un proceso que eso suceda y que no se vea un interés de la ciudadanía?
Es una pregunta compleja, porque creo que es importante que la población esté informada sobre el proceso, y también idealmente que exista cierto nivel de interés en el proceso. Quizá, en el caso de Chile la falta de interés se pudiera entender por la decepción por parte de un importante porcentaje de la ciudadanía, acerca del proceso anterior . Yo diría que sí es importante que la población esté involucrada, pero sobre todo quizás que se apoye o se incentive un interés más profundo sobre el proceso constituyente. Al fin y al cabo, la constitución les va a afectar de una manera o de otra.
A la luz de la experiencia comparada, ¿qué factores son clave para asegurar el éxito de un proceso?
El éxito depende por una parte del contexto en que se encuentra un país y de las circunstancias, pero creo que, además, la misma experiencia chilena nos permite considerar una serie de factores que podrían ser clave también para otros procesos que se puedan dar en el futuro. El hecho de que las élites políticas lleguen a un acuerdo, primero sobre la necesidad de que debe haber un nuevo proceso, pero también sobre el proceso a seguir para elaborar esta nueva constitución, para adoptarla y ratificarla, es importante. Esto es algo que se ha dado en ambos procesos en Chile. Otro factor que podría ser clave es que un órgano constituyente altamente representativo debería idealmente tener una alta capacidad de negociación interna y transversal, a pesar de los pesos relativos que pueda haber dentro de ese órgano constituyente. También debe mantener los canales de comunicación abiertos con otros órganos ya constituidos o con grupos de interés.
¿Y los plazos son un factor determinante? Se lo pregunto porque este proceso va a ser mucho más corto.
La convención tuvo ya muy poco tiempo para elaborar un borrador y terminaron trabajando 24/7 como se dice. Creo que ese fue un desafío que tuvo que enfrentar la convención. Por supuesto en el caso actual también le ocurre a la comisión experta y al consejo constitucional. El tiempo es muy limitado, pero también viene determinado porque acaban de salir de un proceso constitucional que ha estado mucho en los medios. Creo que el cansancio de la ciudadanía con el proceso constitucional y las ansias porque termine parcialmente al menos explican que el proceso sea corto.
“Considerando lo sucedido en el proceso anterior, donde el pleno de la convención nunca tuvo que votar o discutir el texto completo, quizá se debería incentivar esa conversación acerca de los principios y los objetivos del texto constitucional al completo”.
Kimana Zulueta-Fülscher
¿Existe un tiempo ideal?
En realidad no existe un tiempo ideal. Todo depende nuevamente del contexto, del nivel de polarización, de las dinámicas en las negociaciones, de la capacidad de llegar a acuerdos. Pero por otro lado tener una fecha límite también puede ser un incentivo para llegar a acuerdos.
¿Qué cree que es más eficaz una constitución maximalista o minimalista?
El nivel de detalle de un texto constitucional realmente va a depender mucho del momento histórico, de las circunstancias en que se encuentra el país. En países con alto nivel de polarización, con desconfianza, siempre hay un intento por parte de al menos algunos actores responsables del diseño constitucional, de incluir muchos detalles. Pero yo creo que más allá del nivel de detalle un elemento muy importante a tener en cuenta es el procedimiento de reforma del texto, es decir, cuán flexible es ese texto constitucional. Si el texto es muy maximalista y la reforma constitucional es muy difícil, con umbrales muy altos, la constitución tendrá muchas dificultades para adaptarse a los cambios contextuales que son comunes en cualquier sociedad. En caso contrario, si fuera más flexible, se podría adaptar con mayor facilidad, pero siempre teniendo en cuenta que estamos hablando de un marco constitucional que debe proveer mecanismos que lo protejan, por ejemplo, de reformas partidistas.
La elaboración de una constitución no puede abstraerse de la realidad y del contexto en que se realiza. ¿Cuánto cree que afecta al éxito o fracaso de un proceso la excesiva influencia de los asuntos cotidianos de las personas en la discusión?
Justo antes de las elecciones al Consejo parecería ser esta la pregunta del millón. La incertidumbre acerca del resultado de esas elecciones es importante, y la naturaleza de este proceso va a depender hasta cierto punto de las mayorías que se puedan crear en el seno del Consejo. Pero además, y considerando lo sucedido en el proceso anterior, donde el pleno de la convención nunca tuvo que votar o discutir el texto completo, quizá se debería incentivar esa conversación acerca de los principios y los objetivos del texto constitucional al completo.
Existe la percepción de que hay un creciente afán en América Latina por modificar las constituciones. ¿Por qué cree que sucede?
No sé si en realidad hay un aumento de los procesos constitucionales. Jon Elster que tiene un artículo seminal que publicó en 1995 habla de diferentes olas de elaboración constitucional y desde luego si uno mira el número de constituciones que han sido elaboradas y aprobadas en las últimas décadas uno puede ver que a nivel global la década más prolífica fue la del 90 y a partir del 2000 hay un decaimiento de nuevas constituciones. En América Latina de hecho la década más prolífica fue la del 80, que fue también cuando surge la constitución actual de Chile. Esta última década es, sin embargo, donde menos constituciones se han aprobado, pese a la percepción que existe. Lo que podría ser interesante de ver es si ha habido un aumento de los procesos fallidos, tanto a nivel global como regional.
¿Qué claves cree que son importantes a tener en cuenta en este segundo proceso?
Creo que es importante tener claro que adoptar una nueva constitución es solamente el comienzo de un largo camino de implementación. No estoy quitando que el proceso constituyente en sí es muy importante y es el que establece las bases para que los distintos actores puedan responder a las necesidades y demandas de la sociedad, pero creo que es importante tener claro que ese texto tiene que ser implementado, y que los efectos en la vida cotidiana pueden tardar tiempo en saltar a la vista.
