Columna de Eugenio García-Huidobro: ¿Cómo se negocia una Constitución?
El nuevo proceso constituyente descansa sobre la premisa que la Comisión Experta debe producir una propuesta de Constitución que le sirva de anteproyecto al Consejo Constitucional. Sin embargo, el procedimiento contenido en su reglamento poco contribuye a este cometido.
Mucho se ha repetido que este nuevo proceso constituyente ha sido diseñado teniendo en cuenta los errores cometidos por la Convención Constitucional. ¿Es eso cierto? No parece, al menos, sugerirlo así las reglas que organizan el trabajo de la Comisión Experta.
Si un proceso constituyente pretende alcanzar un entendimiento duradero sobre la organización política del país, éste debe organizarse bajo procedimientos que favorezcan la adopción de amplios consensos. Pero también debe beneficiar acuerdos sistémicos que produzcan un equilibrio entre los consensos alcanzados para evitar lo que Kim Lane Scheppele llama un Estado Frankenstein. Por ejemplo, de nada sirve lograr un acuerdo para favorecer la cooperación entre Ejecutivo y el Congreso si se mantiene un modelo de Tribunal Constitucional que constantemente tensiona las relaciones entre oficialismo y oposición. Pensémoslo así: si las distintas partes de una constitución entran constantemente en conflicto, existe un evidente riesgo que ella termine por deslegitimarse y, peor aún, que uno de esos elementos antagónicos sea utilizado por los perdedores de discusiones políticas para tensionar el debate democrático.
Es precisamente en este punto en que la Convención Constitucional cometió uno de sus peores errores. Toda la deliberación dentro de ella se organizó en torno a una estrategia de agregación, es decir, debatiendo y negociando cada artículo por separado, sin tener en cuenta los posibles conflictos que hubiese entre ellos. En vez de favorecer métodos deductivos de deliberación (comenzar por alcanzar diagnósticos comunes, para luego fijar objetivos de reforma que finalmente den lugar a propuestas de artículos), se favoreció que cada colectivo presentara sus propuestas respecto de cada tema y sólo después ocurrían las deliberaciones. Los costos de transacción en una negociación tan particularista inevitablemente llevaron a que incluso claudicar en adjetivos de lo propuesto era percibido como una derrota. A ello se suma que cada comisión debatía propuestas sin saber qué ocurría en las otras y que, además, la comisión a cargo de sistematizar la propuesta constitucional sólo pudo intervenir hacia el final del proceso y con limitadas atribuciones. Bajo estas condiciones ciertamente fue imposible evitar un Frankenstein como resultado.
El nuevo proceso constituyente descansa sobre la premisa que la Comisión Experta debe producir una propuesta de Constitución que le sirva de anteproyecto al Consejo Constitucional. Sin embargo, el procedimiento contenido en su reglamento poco contribuye a este cometido. Ya en los primeros días de su trabajo los expertos deberán acordar una estructura constitucional, con individualización de cada capítulo. Ellos luego tendrán sólo 15 días para presentar propuestas de artículos que, una vez aprobados en las respectivas comisiones temáticas, deberán ser ratificados por el pleno dentro del plazo total de tres meses. No se contempla una etapa de discusión previa que posibilite la adopción de diagnósticos comunes ni objetivos de reforma que encausen deductivamente la deliberación. Tampoco existe una instancia formal que favorezca la adopción de acuerdos globales, como las Ponencias en España (1977-78) o la Troika en Colombia (1991).
La adopción de un procedimiento lineal, en que el trabajo de los expertos se organiza en distintas comisiones sin mecanismos de articulación temática y en el que tempranamente se les exige discutir y aprobar propuestas de artículos ciertamente presenta un riesgo de repetir mucho de aquello que contribuyó al resultado del plebiscito de salida. Que tampoco existe una instancia formal que vaya sistematizando y armonizando el anteproyecto a medida que los expertos van aprobando los artículos, también aumenta la posibilidad de que la propuesta de la Comisión Experta tenga inconsistencias o tensiones internas. Existe el riesgo de que esto sea utilizado por quienes integran el Consejo Constitucional como excusa para intervenir fuertemente el anteproyecto constitucional y desdibujar así el trabajo previamente realizado.
Afortunadamente el Reglamento permite que, en casos excepcionales, la unanimidad de los expertos pueda suspender la aplicación de alguna de sus disposiciones. Bastaría recurrir a esta herramienta respecto de contados artículos (54.1, 54.2 y 55.1) para minimizar muchos de los riesgos descritos. Y aunque puede que esta solución moleste a quienes intervinieron en la redacción del Reglamento, deben realizarse todos los esfuerzos posibles para minimizar las posibilidades de un nuevo fracaso constitucional. Sólo así la tercera será la vencida.
Por Eugenio García-Huidobro, CEP, Derecho UC.
