Las lecciones que dejó la crisis educacional en Atacama

El lunes 4 de septiembre estalló la crisis. Ese día, el Colegio de Profesores de Atacama inició un paro en 46 establecimientos públicos de esa región, administrados por el Servicio Local de Educación Pública Atacama (SLEP Atacama). Pero en realidad, era la segunda movilización general de 2023, pues la primera se dio a inicios del año académico, en marzo, pero tuvo un impacto acotado a la región.

El lunes 20 de noviembre, los docentes de la zona anunciaron el fin de aquella larga protesta, que culminó tras casi 80 días sin que se cumpliera el derecho a la educación de más de 29 mil alumnos. Su fin sólo se logró tras intensas negociaciones con el Ministerio de Educación. Pero esa bandera blanca no cerró el capítulo.

Muy por el contrario. El paro de los profesores de Atacama encendió una luz de alarma que sólo ilumina en parte las enormes dificultades de llevar adelante un proceso profundo: el de la transformación en la educación pública chilena, que es, en el fondo, el traspaso de la administración de los establecimientos desde las municipalidades al Estado. La subsecretaria de Educación, Alejandra Arratia, lo define así: “El nuevo Sistema de Educación Pública es, sin duda, una de las reformas más complejas que ha tenido el país en los últimos 50 años”.

El propósito de esta política fue poner fin a cuatro décadas de educación municipal. Significará traspasar la gestión de todos los colegios a un nuevo tipo de sostenedor estatal llamado Servicios Locales de Educación Pública (SLEP). Hasta ahora, ha sido suficientemente arduo como para que el gobierno del Presidente Gabriel Boric haya debido nombrar a un nuevo director subrogante en la Dirección de Educación Pública (DEP).

Esta dependencia del Ministerio de Educación tiene como misión principal el adecuado funcionamiento de los SLEP. El viernes 1 de diciembre, tomó la posta el ingeniero comercial Rodrigo Egaña Baraona, quien ya se había desempeñado la misma función entre 2017 y 2018. Especialista en gestión estatal, Egaña anota entre sus desafíos “lograr un óptimo y ejemplar funcionamiento” de los SLEP que ya están en régimen: “Con especial atención en solucionar los problemas de funcionamiento del SLEP Atacama”.

La nueva educación pública contempla instalar un total de 70 SLEP y Atacama es solo una especie de primer paso, un piloto. Cada SLEP reúne a los establecimientos educacionales de un conjunto determinado de comunas; Atacama juntó 60 establecimientos educacionales y 19 jardines infantiles de Copiapó, Caldera, Tierra Amarilla, Chañaral y Diego de Almagro. Esta zona forma parte del primer grupo de 11 sectores, que están repartidos de norte a sur. Por lo mismo, los problemas a los que el director (s) del DEP alude son diversos.

Entre ellos, figuran la falta de equipamiento para hacer clases, la falta de calefacción en zonas frías o de agua en baños, los problemas para el transporte escolar en zonas rurales, los errores contables, los desórdenes administrativos y la mala calidad en el desempeño de las autoridades de los SLEP, muchas de ellas heredadas del sistema municipal. Lo más complejo, probablemente, está atado a las remuneraciones, un ítem sensible, dado que se trata de dinero fiscal. En septiembre, por ejemplo, se detectó que había tres sueldos en el SLEP Atacama por más de 8 millones de pesos.

La propuesta original estimaba tener funcionando los 70 SLEP en 2025. Cada uno de esos servicios debía hacerse cargo de los niveles parvulario, básico y secundario del sistema público. Tras la crisis de Atacama, el plazo final se extendió por dos años, hasta 2027. La autoridad, con acuerdo del Parlamento, optó realizar “una pausa activa, evaluativa y de mejoramiento del traspaso de los establecimientos”.

Ministra de Educación durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera y hoy académica de la Universidad San Sebastián (USS), Marcela Cubillos, ve un claro problema en esta decisión de aplazar: “Que la pausa se utilice solo para ir poniendo parches a una reforma mal diseñada desde el inicio. Los apoderados se quejan, y con razón, de que los Servicios Locales han terminado por alejar a las escuelas de los padres, no saben a quién recurrir ante los problemas y nadie se hace responsable de nada”.

La creación de los SLEP y todo su sistema está regida por la Ley 21.040. Fue promulgada el 16 de noviembre de 2017, durante el segundo mandato de la presidenta Michelle Bachelet. Su ex ministra de Educación Adriana Delpiano dice: “La educación fue un tema que tomó toda la agenda, o gran parte de la agenda de la presidenta, y hubo un compromiso fuerte de todos los sectores de poder sacar adelante esto. Yo valoro su decisión de comprarse en un gobierno de cuatro años un cambio tan estructural”.

Marcela Cubillos matiza esa mirada: “Las reformas del segundo Gobierno de Bachelet apuntaron, como lo dijeron explícitamente, a bajar de los patines a aquellos alumnos que recibían educación de calidad. Se buscaba nivelar hacia abajo en vez de trabajar e invertir en un sistema de calidad para todos los estudiantes”.

El investigador del Centro de Investigación Avanzada en Educación de la Universidad de Chile (CIAE) Cristián Bellei define este nuevo modelo como intermedio. No es el centralismo estatal, pero tampoco es la atomización que se asocia a la gestión municipal. En ella, algunos colegios, por razones económicas y por la autonomía natural de la que los municipios gozan, tienen un evidente mejor desempeño -y por tanto calidad educativa- que otros. Hay, afirman los críticos, inequidad.

Bellei es máster en Política Educacional y doctor en Educación por la Universidad de Harvard, y dice: “La gestión de la educación pública en todo el mundo es difícil. En Chile, con la municipalización, es más difícil todavía”. Según él, este tipo de niveles intermedios de gestión profesional sí mejoran la calidad. Pero debe dárseles los plazos necesarios para correcciones y mejoras.

En el caso local, existe un problema añadido que está en las reglas de funcionamiento general de los servicios públicos chilenos, que no han sido adaptadas para facilitar la gestión educativa, sino que “hacen más lenta y complicada” la gestión a los SLEP.

“Para nadie es un misterio que, desde las reformas de los años 80, el Estado chileno no ha sido un proveedor de servicios, ni un empresario, salvo por Codelco”, dice Bellei. Eso enreda aún más el enorme desafío de proveer un servicio “tan complejo como la educación”.

La exministra Marcela Cubillos afirma que todos los problemas que hasta ahora ha tenido la implementación de la Nueva Educación Pública fueron hechos ver durante la tramitación de la reforma en el Congreso: “Siempre se advirtió de los riesgos de mayor burocracia, centralización, politización, y también, de la poca claridad respecto de las responsabilidades involucradas”.

Tanto la subsecretaria Arratia como Cristián Bellei apuntan a que tener dificultades durante toda esta etapa inicial de traspaso, y hasta dejar operativos los 70 SLEP, era esperable. “La ley definió algunos elementos que permitieran ir haciendo la evaluación de modo progresivo”, indica Arratia. Uno de esos factores de corrección es la instalación gradual de los servicios locales: “Permitía recoger los aprendizajes e ir ajustando en base a lo que se iba desarrollando”.

También está la creación de un Consejo de Evaluación, que la autoridad del Mineduc define como transversal. Se conformó en 2018, durante el gobierno del presidente Piñera, y su función es “monitorear el desarrollo de la implementación de esta ley y generar recomendaciones”. Añade que este trabajo -y el que hacen centros de estudios y universidades- permite “ver luces y sombras como es de esperar en una reforma de tal complejidad”.

Llegados a este punto de la crisis, cabe preguntarse: ¿Era necesario desmunicipalizar?

Mariana Aylwin, exministra de Educación durante el mandato de Ricardo Lagos, y presidenta de la junta directiva de la U. Gabriela Mistral, dice: “Yo no me opuse a este cambio, pero nunca estuve de acuerdo”. Cita entre informes y diagnósticos uno de 2009, coordinado por el actual ministro de Hacienda, Mario Marcel, y la doctora en Sociología y docente de la Universidad Católica Dagmar Raczynski. El texto, llamado “La Asignatura Pendiente”, propone claves para revalidar la educación pública de gestión local en Chile; es decir, la educación municipal.

En sus páginas se lee, por ejemplo, que el futuro del millón y medio de niños y jóvenes que en ese momento asistían a los colegios municipales no podían “quedar sometido a indecisión, a las disputas ideológicas o a los experimentos políticos y técnicos”. Pero también define que era vital “fortalecer la educación municipal”.

Eso, según Mariana Aylwin, implicaba darles más autonomía y cambiar el sistema de financiamiento: “Hay municipios que, por ejemplo, tienen muchos establecimientos y muy dispersos. Se podría haber juntado algunos municipios, pero no desmunicipalizar como se hizo”. Para ella, la Nueva Educación Pública significa un retroceso en el afán descentralizador: “Las decisiones se toman muy arriba y las decisiones siempre tienen que estar cerca de la gente. Además, a los alcaldes también les importaba que no hubiera baños malos, porque eso les afectaba la popularidad, su evaluación ante la ciudadanía. Hoy día, ¿a quién se le cobra eso?”.

Desde la perspectiva de Adriana Delpiano, el caso Atacama lo reúne todo y a partir de él no se puede generalizar. La exministra cita deudas de arrastre de los municipios, un traspaso con más gente de la que corresponde y fallos en la selección de los directores, que entraron por Alta Dirección Pública, pero en una zona donde “no hay demasiado donde escoger”.

La exautoridad afirma: “Si eres directora de un colegio y hay unas palomas que te están ensuciando todas las salas de clases no sé si necesitas al sostenedor para sacarlas. Hay temas que son de gestión elemental que no han sabido hacerse”.

Marcela Cubillos lamenta que se sigan invirtiendo recursos “en un sistema burocrático, que permite ser cooptado políticamente como se ha visto, desgraciadamente, en la experiencia de Atacama”. Ella opina que a las autoridades que impulsaron la Nueva Educación Pública “les daba lo mismo” si había municipalidades sostenedoras de escuelas con buen desempeño. “No veo por qué las municipalidades que tienen colegios que funcionan bien deban entregarlos a los Servicios Locales que lo hacen mal”, puntualiza Cubillos.

Delpiano, por el contrario, afirma que hacer un cambio era indispensable: “Las municipalidades en este país son muy heterogéneas. Más o menos, el 80% de los municipios vive en parte muy importante con el Fondo Común Municipal y nosotros constatamos que había un drama cotidiano con la educación pública, que sólo iba para abajo”.

Según la exministra del segundo mandato de Bachelet, los municipios tienen “muchas tareas que les son propias”, y entre ellas no está la educación. “Sí lo es sacar la basura, prender la luz, tener los jardines y las plazas, más todos los otros servicios que se han colgado de los municipios, como las oficinas de la niñez o del empleo”, dice Delpiano. Añade que, durante su gestión en el Mineduc, las autoridades municipales le dejaron claro que la educación y la salud se consideraban servicios delegados: “Nunca los sintieron propios, incluso hasta el día de hoy”.

Desde la perspectiva de la subsecretaria Arratia, la educación pública ha estado 40 años en un proceso de constante y gradual debilitamiento por la gestión municipal. Un modo de entenderlo -agrega- es la deuda previsional de cerca de 100.000 millones de pesos de cotizaciones que no han sido pagadas: “Tenemos municipios que han suspendido el pago de los sueldos líquidos a sus trabajadores, con un gran impacto en la provisión del servicio educativo. Por lo tanto, hay bastante evidencia de la necesidad de este cambio. El punto es cómo hacemos los ajustes para asegurar que el cambio ocurra del modo adecuado”.

Superado el paro de Atacama queda flotando una gran pregunta: ¿cómo se recupera la pérdida de clases? Más de 29.000 niñas, niños y adolescentes de las comunas de Copiapó, Caldera, Tierra Amarilla, Chañaral y Diego de Almagro pasaron, literalmente, en banda casi tres meses.

Especialistas como el académico y consultor José Joaquín Brunner han planteado que en esa zona este año escolar sencillamente está perdido y que la mayor parte de los contenidos de 2023 tendrá que reforzarse en 2024. Desde el Colegio de Profesores de Atacama se ha propuesto separar el próximo año en tres trimestres pedagógicos, para poder repasar. Expertos han contestado que no es esa entidad, que fue la que creó el problema en la zona, la llamada a sugerir la solución.

La discusión de fondo, sin embargo, es solo un reflejo extendido de un debate que Chile tiene desde la pandemia. Parte del proceso de instalación de la Nueva Educación Pública coincidió con las condiciones extraordinarias que implicó el cierre de establecimientos a causa del Covid-19.

Alejandra Arratia reconoce que la instalación “se vio complejizada y desafiada” por el contexto de pandemia, pero también matiza: “En la pandemia se vio que los establecimientos pertenecientes a Servicios Locales de Educación Pública pudieron abrir más prontamente que los establecimientos dependientes de municipios y eso es algo positivo”.

La exministra Marcela Cubillos dice: “El ministro Raúl Figueroa buscó siempre la apertura y funcionamiento de los colegios, pero se encontró, como siempre, con el Colegio de Profesores que estuvo en contra de que los niños volvieran a clases. El daño que se hizo es irreparable y los más afectados son aquellos estudiantes de menores recursos”.

Para Mariana Aylwin, desde 2019 hasta hoy, se vive una acumulación “muy explosiva” de factores, incluida por cierto la transición de la educación pública. “No fue solo la pandemia, también fue el estallido social. Tras la crisis sanitaria se ha agravado mucho la situación de violencia, de crimen organizado, ingresos de inmigrantes vinculados a la delincuencia”.

Pablo Hormazábal Oyarzo es ingeniero comercial y magíster en Análisis Económico. Es también el director ejecutivo de la Corporación Formando Chile, que acompaña a estudiantes vulnerables. Afirma que tras la pandemia se pudo ver cómo los estudiantes que se fueron del sistema no volvieron. Agrega que es un problema grave porque, en general, es muy difícil volver a captar a esos alumnos.

“Hay un factor que es súper importante. El colegio tiene que contar con todas las herramientas para hacerse cargo. Debe, por ejemplo, poder ir a buscar al estudiante a su casa”. Para él, esta vulnerabilidad habla “de lo precario del sistema público educacional y de por qué finalmente es el que tiene peores indicadores”.

Hormazábal fue profesor en un colegio de Renca gracias al programa Enseña Chile, que lleva a profesionales no docentes a trabajar por dos años “en las salas de clases más desfavorecidas del país”. Vivió en parte el traspaso hacia el SLEP de Barrancas. Afirma que, desde su experiencia, la gestión municipal de esa época era de muy baja calidad. Por lo mismo, apuesta a que, una vez organizada una integración que en ciertos casos pasa incluso por unificar cómo se pagan los sueldos, es muy probable una mejora que beneficiará a todo el sistema.

Para él, uno de los factores más críticos que aún está pendiente es cómo reciben recursos los colegios: “Está el pago por asistencia y en este contexto pospandémico de ausentismo crónico va a ser necesario hacerse cargo”. Según él, la mezcla de ausentismo de estudiantes en riesgo de ser excluidos va a llevar a una baja de la subvención por asistencia: “Los colegios contarán con menos recursos de lo que tenían cuando el ausentismo no estaba. Creo que hay una clara invitación a pensar en el modelo de financiamiento”.

Mariana Aylwin es hoy presidenta de la Junta Directiva de la Universidad Gabriela Mistral, pero también directora ejecutiva de la Corporación Aprender, que atiende dos colegios vulnerables, uno en La Pintana y otro en Lo Espejo. Explica que el factor narcotráfico está presente cada día: “Tenemos, por ejemplo, jefes de una banda de 15 años y que están en libertad asistida”.

Desde su experiencia, los alumnos se van cuando ha habido peleas de bandas y se sienten inseguros: “Se van de la comuna, se van de la casa, lo abandonan todo. ¿Son muchos? No”. Para la exministra, hoy el país tiene un problema estructural: “Durante años pasamos dedicados a hacer reformas estructurales y las cosas se nos empezaron a ir de las manos. En general, creo que la preocupación de la política pública no ha estado centrada donde tiene que centrarse”.

Por eso, agrega, en este momento es vital enmendar el rumbo. “Lo que hay son problemas que son arreglables, pero quien esté a cargo de la educación tiene que tener un compromiso con esa tarea, tiene que sentir que esa tarea es fundamental. Las decisiones no pueden estar tan lejos de los establecimientos educacionales y alguien tiene que rendir cuenta por la responsabilidad política del sistema”, señala Aylwin.

Por ahora, el director subrogante en la Dirección de Educación Pública, Rodrigo Egaña, compromete su esfuerzo en que el nuevo sistema “mejore los aprendizajes, desarrolle los talentos y entregue más oportunidades para niñas, niños, jóvenes y adultos”. Para la exministra Cubillos, sin embargo, este sistema centralizado es una apuesta que “claramente no está funcionando”, y añade: “La principal crisis es de calidad de la educación y de deserción escolar. Las reformas del segundo gobierno de Bachelet de Nueva Educación Pública, la Ley de Inclusión y la Nueva Carrera Docente han tenido cero impacto en calidad”.

La subsecretaria Alejandra Arratia releva, a cambio, un elemento: la Nueva Educación Pública debe ser asumida “como una tarea país” y como “una tarea de Estado”, que trascienda a un solo ministerio y que -como afirma Adriana Delpiano- hoy involucra a un país que está invitado a volver a confiar en su educación pública.