Municipios: Cuando los recursos se convierten en Burocracia

Para poder avanzar en descentralización y otorgar mayor autonomía a los municipios en la administración de sus recursos es necesario que éstos avancen en transparencia y rendición de cuentas. A esta conclusión llega el estudio "Mayores recursos y empleo público: evidencia desde las municipalidades en Chile", elaborado por el ex ministro de Hacienda Felipe Larraín y el economista Óscar Perelló, del think tank Clapes UC.

Para esto, los investigadores de Clapes ocuparon como referencia el efecto que tuvo la reforma a la Ley de Patentes Mineras de 2005 -que aumentó de un 30% a un 50% los recursos que por este ítem pueden recibir directamente las comunas de producción minera- en el gasto que se produjo desde entonces en ellas.

De acuerdo al estudio, en las comunas que recibieron estos recursos adicionales se registró un aumento de gasto en personal muy por encima del de las zonas que no recibieron el beneficio. En comparación, la inversión municipal, transferencias a salud o programas comunitarios registran cambios poco significativos. Aunque las transferencias a educación aumentan, no alcanzan los rangos a los que llegan los gastos en empleos públicos.

A juicio de los autores, este hecho podría afectar los procesos de descentralización fiscal, ya que "los recursos fiscales adicionales pueden ser desviados para ofrecer empleo en el sector público, no siempre relacionado con el desarrollo. Además, nuestros hallazgos sugieren que la institucionalidad chilena a nivel de municipalidades no es lo suficientemente fuerte para evitar una expansión agresiva del empleo municipal".

Pese a ello, se recalca que en Chile las instituciones políticas a nivel nacional "son significativamente más fuertes que en el resto de los países de América Latina y también se compara bien con algunas economías de la Ocde. Esto implica que la desviación de recursos a expandir el empleo público debiese ser atenuada en el caso chileno. Sin embargo, es común que las municipalidades no enfrenten los mismos niveles de rendición de cuentas que el gobierno central, especialmente en las comunas localizadas en áreas remotas".

Las municipalidades se financian a través de ingresos propios permanentes (IPP) y del Fondo Común Municipal (FCM), que es un sistema solidario mediante el cual las comunas con mayores ingresos aportan a las que registran menores.

Un tercer factor son las transferencias directas del gobierno central. En Chile, todos los impuestos corporativos aplicados a las compañías del rubro son destinados al Fisco, con excepción de las patentes mineras, que son colectadas por los municipios.

Es en este punto donde entra la reforma a la Ley de Patentes Mineras promulgada en 2005, que elevó de un 30% a un 50% los recursos por este ámbito que podían ser administrados por los municipios productores de dichas patentes.

"El principal interés de este paper es explicar el efecto que produce la entrega de recursos fiscales adicionales en el gasto en personal de las municipalidades que los reciben", sostienen los autores en el documento.

Ocupando los datos del Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim), el estudio indica que "después de la reforma de 2005, tanto comunas con patentes mineras como comunas sin éstas parecen incrementar sus gastos en empleo municipal. Sin embargo, el alza fue mucho más extensa en las primeras".

Los datos recolectados por el estudio establecen que, en promedio, el gasto en salarios por habitante en las comunas mineras ($ 49.900) fue más alto que en las no mineras ($ 35.800) en el periodo 2001-2005, o sea antes de la reforma; mientras que en el periodo 2006-2015, los salarios per cápita de los empleados municipales de las comunas mineras crecieron a $ 96.000 en promedio (alza de 94% respecto del periodo anterior), y los de las no mineras se elevaron a $ 61.500 (alza de 72%). "Esto sugiere que, posterior a 2005, esta variable crece mucho más rápido en las comunas que recibieron patentes mineras extras", indican los autores.

Además, en el caso de las comunas mineras, el gasto en personal de planta y a contrata crece más rápido, mientras que en las no mineras solo los salarios a honorarios crecen a mayor velocidad. Además, las asignaciones entregadas a los concejos municipales crecieron desde $ 7.400 por habitante en promedio antes de 2005, a $ 17.800 posterior a ese año (140% de alza). En el mismo periodo, las asignaciones para los concejos se incrementaron 82% en las comunas no beneficiadas por la Ley de Patentes.

Originalmente, la modificación de la Ley de Patentes Mineras fue hecha con la intención de apoyar proyectos de desarrollo en las comunas beneficiadas y, con ello, incentivar la descentralización en la administración de los recursos. "Un problema, que con justa razón reclaman algunos alcaldes, es que no se dejó en claro qué se entiende por proyecto de desarrollo", señala Óscar Perelló, uno de los autores.

Sobre si hubo un efecto positivo sobre otros componentes del gasto municipal, los autores indican que "no encuentra evidencia robusta de que haya aumentado la inversión municipal, las transferencias a salud ni las transferencias a programas comunitarios. Sí hay evidencia de un aumento en las transferencias a educación, pero este aumento sería solo un tercio del aumento en gasto en personal".

La conclusión de Larraín y Perelló es que medidas que fomenten la descentralización de la administración de recursos no son descartables, pero que ante la tendencia a utilizar los recursos adicionales en gasto corriente, este proceso debe ser acompañado por un incremento correspondiente de rendición de cuentas de los municipios.

"Un esquema más descentralizado solo se traducirá en mejoras en la calidad de vida si va acompañado de mejoras en la institucionalidad y transparencia a nivel municipal", señalan.

De acuerdo a lo anterior, se sostiene que la nueva Ley de Plantas Municipales, publicada en mayo de 2016, considera avances en temas como fiscalización de los recursos asignados. Sin embargo, constatan, esta ley también aumenta los límites para la contratación de personal.

"Parece más apropiado, primero, implementar la nueva institucionalidad y luego se discutiera este tipo de flexibilizaciones. De lo contrario, se corre el riesgo de que los mayores recursos sean usados en forma tal que su beneficio para la comunidad local sea exiguo", concluye el estudio del think tank de la Universidad Católica.