Disparidades regionales y descentralización

Por Martín Besfamille, Profesor Asociado, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile, Research Fellow, CESifo

Chile es un país que se caracteriza por un alto grado de desigualdad a nivel regional. Es por ello que, frente a algunos de los profundos cambios propuestos por la Convención Constitucional, como por ejemplo los referidos a la descentralización de recursos tributarios, ciertas voces han reaccionado negativamente, planteando que esto aumentaría las ya importantes disparidades regionales.

Muchas veces este temor se basa en conjeturas, como la planteada por Prud’homme (1995). Este economista del Banco Mundial sostuvo que cuando un país otorga mayor autonomía fiscal a sus unidades subnacionales, las más ricas se beneficiarán por tener mayores bases tributarias. Esto les permitiría elegir tasas impositivas iguales o menores que las de sus vecinos, lo que provocaría una mayor provisión de bienes públicos locales en el primer caso o una competencia fiscal perjudicial para las otras jurisdicciones en el segundo. Prud’homme concluye su análisis afirmando que la “La descentralización podría ser entonces la madre de la segregación”.

Frente a esta conjetura, surgen dos cuestiones relevantes. Para empezar, la evidencia empírica sobre el impacto de la descentralización en las disparidades regionales no es concluyente. Aunque Rodríguez-Pose y Gill (2004) encuentran una relación directa entre descentralización y desigualdades a nivel subnacional, Martínez-Vazquez, Lagos-Peña y Sacchi (2017) señalan, en su reseña de la literatura más reciente, muchos otros estudios cuyos resultados van en sentido contrario. En particular, Lessmann (2012) y Kyriacou, Muniello-Gallo y Roca-Sagalés (2015) obtienen que el signo de la mencionada relación depende del nivel de desarrollo económico del país o de su calidad institucional.

Además, incluso si la lógica de Prud’homme fuese correcta, estudios más recientes proponen que esta no es un argumento suficiente para desestimar la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales. En un artículo que publicamos el año pasado en el Journal of Urban Economics, A. Bellofatto y yo mostramos que cuando se compara el bienestar esperado bajo un régimen de descentralización como el considerado por Prud’homme con el que se obtiene cuando el gobierno central retiene el poder fiscal para atenuar dichas disparidades y, en particular, para rescatar a unidades subnacionales en dificultades financieras, existen situaciones en las cuales la descentralización fiscal domina a pesar de que aumenten las desigualdades regionales. En efecto, cuando el gobierno central puede rescatar financieramente a las regiones, provoca lo que se conoce en la literatura especializada como el fenómeno de “las restricciones de presupuesto blandas”: anticipando tales salvatajes, las regiones gastan o se endeudan demasiado, lo que disminuye la eficiencia del sistema económico, tanto a nivel nacional como regional, y podría llegar incluso a afectar fuertemente el equilibrio macroeconómico del país, como fue el caso en Brasil y en Argentina. En otras palabras, a pesar de que la descentralización tributaria aumenta las disparidades regionales, un régimen que busca atenuar dichas divergencias puede provocar mayores costos, en especial en las regiones más pobres.

Como se puede apreciar, el análisis del impacto de la descentralización en el bienestar de las distintas regiones de un país es una cuestión que se sigue discutiendo entre los especialistas de las finanzas públicas. Sería entonces deseable que las opiniones vertidas sobre los efectos de las reformas que se están discutiendo en la Convención Constituyente no se basen en simples conjeturas, sino en estudios de expertos nacionales e internacionales en el tema.