En busca del equilibrio: el balance de atribuciones entre el Presidente y el Congreso

Por Eduardo Alemán, Universidad de Houston, y Gabriel Negretto, Instituto de Ciencia Política, PUC.

En la acalorada discusión sobre la futura Constitución, una idea ha logrado un considerable apoyo transversal: atenuar los poderes legislativos del Presidente y fortalecer los del Congreso. Luego de una propuesta inicial que restringía de manera exacerbada los poderes legislativos del Presidente, el informe final de la Comisión de Sistema Político intenta promover un balance de poderes más razonable. Por ejemplo, se desechó la idea de que una mayoría simple del Congreso pueda superar un veto total del Presidente. Además, si bien se eliminó la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en leyes de tipo fiscal, se crearon las llamadas leyes de “concurrencia presidencial necesaria”, que pueden tener origen tanto en un mensaje presidencial como en una moción parlamentaria. Es decir, una aparente solución salomónica, que media entre otorgarle el monopolio de iniciativa al Presidente o al Congreso. Creemos, sin embargo, que en su regulación actual el proceso de sanción de leyes restringe las alternativas posibles de interacción y brinda incentivos para el bloqueo mutuo entre Congreso y Presidente.

Bajo la presente propuesta, el Presidente puede rechazar un proyecto de ley en su totalidad o presentar observaciones parciales (veto aditivo o sustitutivo). En el primer caso, el Congreso solo puede insistir por cuatro séptimos de los diputados en ejercicio. En el segundo caso, el nuevo artículo 28 establece que las observaciones presentadas por el Presidente pueden ser aprobadas o rechazadas por una mayoría de los presentes. Este artículo sugiere, dada su ambigua redacción, que el Congreso puede insistir en su proyecto original de ley por una simple mayoría. En la tradición constitucional chilena siempre se ha requerido que el umbral de insistencia sea el mismo tanto para un veto total como para los casos donde el Presidente objeta parcialmente un proyecto. Al establecer un umbral tan bajo de insistencia en el caso de observaciones parciales, la propuesta de la Comisión de Sistema Político reduce los incentivos para buscar el consenso por medio de enmiendas. Puesto de otro modo, para evitar que se pasen por encima fácilmente sus objeciones, el Presidente estaría forzado a rechazar totalmente proyectos de ley con los que está mayormente de acuerdo, salvo ciertas disposiciones. Es una clara invitación al conflicto y atenta contra la cooperación entre poderes.

Más aún, el informe actual somete a esta regla de veto la tramitación de cualquier tipo de ley, incluyendo las de concurrencia presidencial necesaria. El informe anterior, rechazado por el plenario, establecía que el Presidente solo podía aceptar o vetar en su totalidad una propuesta de ley de concurrencia necesaria. Si la vetaba en su totalidad, no había ley posible, porque el Congreso no podía insistir. Esto último no era deseable, pues creaba un juego de todo o nada, donde el Congreso proponía un ultimátum y el Presidente era forzado a desecharlo en su totalidad o aceptarlo tal cual se lo ofrece la mayoría parlamentaria. Lo lógico era que el Presidente tuviera la opción de sugerir observaciones a la ley de concurrencia presidencial que le mandaba el Congreso al final del trámite legislativo y que se permitiera la insistencia de los diputados por un umbral de votación de mayoría calificada. Ahora sí se permiten observaciones parciales, pero éstas se podrían superar por mayoría simple. Esta nueva versión es contraproducente. Si hay un conjunto de leyes donde se considera especialmente importante contar con el apoyo del Ejecutivo, se le debe permitir a este último no solo un patrocinio inicial, sino también ofrecer enmiendas al final del proceso que solo se puedan superar con un alto umbral de votación en el Congreso.

Considerando el legado de la Constitución de 1980, atenuar los amplios poderes legislativos del Presidente es un objetivo consistente con el fortalecimiento de las mayorías legislativas. Pero la nueva distribución de atribuciones debe permitir legislar en un contexto de alta fragmentación partidaria y brindar incentivos para la colaboración entre poderes. La regulación actual de los poderes de veto del Presidente, en general, y respecto de las leyes de concurrencia presidencial, en particular, elimina los incentivos para buscar consenso entre el Presidente y el Congreso y limita la deliberación legislativa. Crear una interacción más colaborativa no solo mejorará el proceso legislativo, sino que también beneficiará de manera equilibrada los intereses del Presidente y el Congreso.