Las interrogantes que deja la reforma previsional

Era previsible que la reforma previsional que esta semana anunció el Presidente Gabriel Boric generaría fuertes desacuerdos en el mundo político, pues si bien la propuesta se aleja de aquellas visiones más extremas -de hecho, la capitalización individual se mantiene como uno de los pilares del sistema-, aun así supone un cambio profundo en las bases estructurales del sistema actual, no solo en cuanto a los actores que administrarán el ahorro de los trabajadores, o por cuestionables decisiones como, por ejemplo, terminar con el retiro programado -forzando a todos a optar por rentas vitalicias-, sino porque insiste en que parte de los nuevos recursos que se pretenden acopiar por la vía de aumento de cotizaciones se rijan por lógicas más propias del reparto, justamente uno de los aspectos que ha trabado en los últimos años la posibilidad de alcanzar un acuerdo previsional en el Congreso.

Desde una lógica estrictamente política, era inevitable que el gobierno diera este paso, a pesar de la falta de consensos. A punto de cumplir siete meses de mandato, es evidente que tanto el Mandatario como su coalición enfrentan un fuerte desgaste político, sin control de la agenda y con un programa fuertemente debilitado producto de la ominosa derrota experimentada en el reciente plebiscito constitucional. Frente a ese complejo escenario, resulta explicable la necesidad de aparecer con alguna propuesta propia que aglutinara al oficialismo y desmintiera la crítica de que era un gobierno que se había quedado en los hechos sin capacidad de iniciativa. El hecho de que el Presidente de la República se encargara de enfatizar en su discurso que con esta reforma “las AFP se terminan”, haciendo ver que la mayoría recibe bajas pensiones, mientras dichas administradoras logran “tremendas utilidades”, aparece también como un claro guiño a los tiempos de campaña y el “no más AFP”.

Pero si bien se ha logrado el objetivo de presentar uno de los aspectos más relevantes del programa de Apruebo Dignidad y dar un golpe comunicacional, la propuesta sigue dejando abiertas una serie de interrogantes. Probablemente la principal es por qué el gobierno optó por la fórmula de que el 6% adicional, que será de cargo del empleador, vaya a un fondo común, sobre todo considerando la importancia que la ciudadanía asigna hoy a la propiedad de los fondos de pensiones.

Además de la resistencia ciudadana, esta fórmula encierra potenciales riesgos para el sistema, que vale la pena tener en consideración. La propuesta plantea que el 70% de este nuevo ahorro se destine a una cuenta nocional a nombre del trabajador, en que se “reconoce” este ahorro, mientras que el 30% restante se destinará a reparto. Dado que la reforma contempla aumentar sustantivamente la remuneración tope para efectos de aplicar los descuentos previsionales -hasta 122 UF, o $4,1 millones a valor actual-, el monto que representará estos seis puntos como proporción del sueldo será considerable, sobre todo para rentas altas. E independientemente del nivel de renta, se pierde el derecho a herencia sobre estos fondos. Así, es altamente probable que tanto aquellos de ingresos altos, como medios y bajos terminen viendo a esta cotización como un nuevo impuesto antes que como un beneficio para sí mismos -es una ficción decir que la cotización será de cargo del empleador, cuando en realidad su costo lo soportan los trabajadores mediante un ajuste de remuneraciones-, lo que puede inducir a que aumente la informalidad laboral, atentando contra el indispensable objetivo de que las personas se vean motivadas a cotizar más. Cabe tener presente que ya una alta proporción de trabajadores no impone o lo hace irregularmente.

Una vez que se inicie el debate parlamentario, sería importante que el gobierno se abra a flexibilizar sus criterios. Algunos parlamentarios oficialistas de hecho han señalado que están dispuestos a revisar alternativas para el 6% de modo que, por ejemplo, la mitad se fuese a capitalización y la otra a un fondo común. Esta disposición al diálogo -que además reconoce que ninguna fuerza política tiene por sí misma los votos suficientes- es una muestra de sana apertura que no debería ser desaprovechada.

En el debate que se avecina también debería tenerse presente los planteamientos que acertadamente han hecho algunas voces expertas respecto del aporte adicional, cuya estructura debería revisarse mejor ahora que el país cuenta con la Pensión Garantizada Universal (PGU), un beneficio que llegará en distintos grados a cerca del 90% de la población, lo que asegura un piso mínimo de pensión. El plan del Presidente Boric es aumentarla hasta $250 mil, un monto ambicioso pero que preserva el principio correcto de financiar beneficios sociales con fondos generales. La pensión autofinanciada más la PGU puede llevar a que en rentas bajas la pensión total incluso represente tasas de reemplazo del 100%, configurando un escenario que no existía cuando se modelaron las reformas previsionales, y que lleva a cuestionar hasta dónde es necesario que una parte no menor de los fondos se vayan al “reparto” y no entren directamente a las cuentas de los trabajadores.

La propuesta contempla asimismo terminar -al menos en la forma- con las AFP actuales, para dar paso a un modelo en que se separa la administración de fondos de la recaudación y todo lo relativo a la administración del sistema. Un nuevo ente estatal, el Administrador de Pensiones Autónomo (APA), será el que tome esta labor, en tanto que la administración de los ahorros que corresponda a la cotización obligatoria del 10% -tanto el stock como el flujo- sería entregada a actores privados, donde también existirá una opción estatal, el cual también gestionará los fondos de la cotización adicional de 6%. La gran promesa del gobierno es que al centralizar la gestión administrativa del sistema ello se traducirá en menores comisiones para los afiliados, lo que de hecho permitirá, según la propuesta, aumentar la cotización obligatoria a 10,5%.

La separación del ahorro y la gestión es una fórmula pertinente; sin embargo, en la propuesta del gobierno no queda claro cómo será la etapa de transición, considerando que esto debería implementarse en apenas dos años; asimismo, dado que se contemplará que las futuras comisiones sean sobre el fondo, y no sobre la remuneración, tampoco es claro de qué manera se compensará a los afiliados antiguos, que con el pago de comisiones a través del tiempo ya amortizaron los costos de administración de sus ahorros. En el gobierno se ha depositado una fuerte confianza en que el futuro ente estatal será más eficiente y menos caro gestionando el sistema. Además de que esta premisa resulta en sí discutible, cabe preguntarse si en vez de seguir creando más entes estatales no habría sido mejor utilizar capacidades ya instaladas a lo largo de todo el país, como por ejemplo las que posee BancoEstado.