Más contrapesos y menos fragmentación

Por Gabriel Negretto, profesor titular y jefe del programa de doctorado del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

El último informe de la Comisión de Sistema Político ha sido fuertemente cuestionado en días recientes, pero no siempre por buenas razones. Se ha dicho que al dar mucho poder al Congreso de Diputados, su diseño invita al autoritarismo si el Ejecutivo controla una mayoría en esa cámara. Sin embargo, eso es altamente improbable, pues es muy difícil alcanzar mayorías en el contexto actual de fragmentación partidaria. Más realista es pensar en el peligro de tener gobiernos rehenes de mayorías legislativas opositoras que se unan solo para bloquear o para legislar en su contra. Pero tampoco es un alivio que no se puedan formar mayorías para gobernar y el informe de la comisión no hace nada para remediarlo. El nuevo sistema político en Chile necesita tanto incrementar contrapesos a las mayorías legislativas como contener la fragmentación partidaria.

Desde el punto de vista de los contrapesos, hay que fortalecer la Cámara de las Regiones. Es exagerado decir que el informe establece un unicameralismo encubierto. Pero es cierto que la cámara territorial aún carece del peso que merece dada su representación regional y su elección popular. Es necesario incrementar el número de leyes en las que tiene competencia específica y subir el umbral de insistencia del Congreso en caso de desacuerdo, de cuatro séptimos de los presentes a tres quintos o dos tercios de sus miembros en ejercicio. La cámara territorial debe también intervenir como instancia revisora en legislación general, participar de los nombramientos de altas autoridades administrativas y judiciales, y funcionar como tribunal de enjuiciamiento en los procesos de acusación constitucional.

También se debe dar más influencia al Presidente en el proceso legislativo. El informe establece que si el Presidente rechaza totalmente un proyecto de ley, el Congreso puede insistir por cuatro séptimos de sus miembros en ejercicio. Pero si las observaciones son parciales, puede insistir por simple mayoría. Esta distinción es injustificada y llevaría al Presidente a optar por el rechazo total siempre que considere su objeción de peso. Y es particularmente indeseable para las leyes de concurrencia presidencial necesaria, donde se considera crucial la participación del Ejecutivo. Es más, el umbral de insistencia del Congreso para cualquier veto a estas leyes debiera ser más elevado que para una ley ordinaria, por ejemplo tres quintos o dos tercios de sus miembros.

Por último, es preciso establecer un conjunto de leyes que el Congreso solo pueda sancionar por una mayoría especial. Sin duda, la Constitución de 1980 incluía un número excesivo de materias que requerían un quórum agravado de aprobación. Pero hay materias, como las leyes electorales o las leyes de organización del Poder Judicial, que no deben quedar a la discreción de una mayoría mínima y circunstancial. En estos casos, como ocurre generalmente en el derecho comparado, se debería exigir un umbral de mayoría sobre los miembros en ejercicio.

En cuanto a la representación ciudadana, la Comisión de Sistema Político se ha esforzado por hacerla más incluyente. Se ha establecido la proporcionalidad como criterio de elección, el principio de paridad de género y escaños reservados para pueblos originarios. Sin embargo, no se crea ningún mecanismo para contener la fragmentación política. En versiones anteriores del informe se proponía que el Congreso fuera electo en coincidencia con la posible segunda vuelta de la elección presidencial. Esta es una medida acertada, porque incentiva a una concentración de votos en la elección del Congreso a favor de los dos partidos o coaliciones más favorecidos en la elección presidencial. El último informe elimina este mecanismo junto con otros que buscaban reducir la fragmentación partidaria, como el umbral del 4% de los votos validos emitidos para acceder a escaños en el Congreso.

Un orden liberal-democrático debe buscar un balance delicado: permitir a un gobierno con apoyo popular tener mayorías que le permitan gobernar y al mismo tiempo proteger a los ciudadanos y a la oposición ante decisiones arbitrarias de mayorías contingentes. El último informe de la Comisión de Sistema Político está aún lejos de alcanzar este balance. Pero aunque el tiempo es escaso, todavía es posible encontrar un mejor diseño.