Mario Marcel: “Queda pendiente el tema del administrador estatal, pero ya no podríamos llamarle al sistema de pensiones chileno el sistema de AFP”

En 2006 presidió la llamada Comisión Marcel, que tuvo como mandato elaborar propuestas para reformar el sistema de pensiones. Hoy, casi 20 años después, el ministro de Hacienda, Mario Marcel, es quien ha liderado, junto a la ministra del Trabajo, Jeannette Jara, la reforma previsional que impulsa este gobierno, y que pretende subir las tasas de reemplazo en más de 10 puntos porcentuales para actuales y futuros jubilados, llevándolas a cerca del 70%.

Esta semana, el Ejecutivo logró un acuerdo con los senadores de Chile Vamos que componen la Comisión de Trabajo, convirtiéndose de esta manera en el proyecto previsional que busca subir cotizaciones que está más cerca de ser aprobado. Pero apenas ingresaron las indicaciones el miércoles, también empezaron a aparecer reparos. Una de las principales dudas ha sido respecto de la sostenibilidad fiscal. El titular de Teatinos 120 responde: “Se ha logrado equilibrar bien el mejorar pensiones, pero hacerlo de manera responsable y sostenible”.

Sobre lo ocurrido esta semana, hace una reflexión: “He trabajado en los temas de pensiones desde hace muchos años. La verdad es que, tener la posibilidad de sacar adelante una tercera reforma, después de la Comisión de 2006, es muy satisfactorio, porque en torno al sistema de pensiones hasta ese entonces había un tabú: que no se podía tocar nada. Y no tocar nada significaba condenar a cientos de miles, millones de adultos mayores, a pensiones muy insatisfactorias, muy insuficientes. Ir viendo cómo se ha ido avanzando en esto es algo que por lo menos yo considero un cambio muy importante para el país”.

¿Le gustó el acuerdo?

-A mí me gustan mucho los acuerdos, porque significa que hay actores que pueden tener visiones distintas sobre las cosas, pero que son capaces de buscar puntos de coincidencia y particularmente responder a la necesidad de la gente.

¿Ganan todos y pierden todos, ya que nadie queda conforme con todo el proyecto?

-En cualquier negociación, si uno lo compara con su máxima aspiración, siempre va a tener alguna diferencia, eso es algo que se asume desde el momento en que se entra en una negociación y se busca un acuerdo. Acá el punto de referencia no es lo máximo que uno quería, sino que es ¿qué es lo que pasaría si no hubiera acuerdo? Eso significaría otra frustración más para la gente, para los adultos mayores. Y yo diría: ¿Qué actor político podría tener credibilidad en las próximas elecciones diciendo que va a resolver el tema de las pensiones después de un tercer fracaso?

¿Después de esta semana, confía en que va a haber reforma previsional?

-Sí, confío plenamente, pero tengo claro que hay que trabajar mucho para todo lo que queda de tramitación, y después habrá que trabajar mucho también para la implementación. Aquí hay instituciones completas que hay que desarrollar, como es el mismo tema del Seguro Social.

¿Esto podría devolver la confianza en el mundo político y el país?

-Yo creo que sí. Por supuesto hay actores que han sido más proactivos, más colaboradores, y otros que no, pero en términos de la capacidad del mundo político de resolver problemas, creo que es una señal importante, no sólo para la ciudadanía, sino que también para quienes nos observan desde afuera. Las dificultades del sistema político para llegar a acuerdos en Chile en torno a reformas estructurales es un tema que nos lo ha planteado el Fondo Monetario Internacional, nos lo han planteado todas las clasificadoras de riesgo, analistas que miran a Chile. Entonces creo que esta es una señal muy positiva también hacia ese mundo.

¿Esta reforma cuenta con el respaldo del Frente Amplio y del Partido Comunista?

-Nosotros cada vez que le hemos explicado a las distintas bancadas, sobre todo las que no han estado tan encima de esta discusión, especialmente del lado de los diputados, lo han entendido, lo han valorado y creo que ahora, que tienen la visión del conjunto de la reforma, no me cabe duda que lo van a valorar y lo van a respaldar cuando llegue el momento de votar.

El gobierno renunció a su propuesta programática de poner fin a las AFP. ¿Cómo se lo tomó el Presidente Gabriel Boric?

-Yo diría que, más allá de si siguen existiendo instituciones que se llaman “AFP”, acá el rol de las AFP, o el lugar que ocupan dentro del sistema de pensiones, cambia de manera bastante importante. Las AFP, cuando se creó el sistema, eran el único actor, eran las AFP con las cuales trataban los afiliados, incluso para cualquier cosa. De hecho, ahora cuando hablamos del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), uno dice ¿por qué las AFP eran las encargadas de licitar el SIS? Bueno, porque era el único actor que estaba ahí. Incluso cuando se creó el Pilar Solidario y después la PGU, el Estado lo único que hizo fue hacer de caja pagadora, eso es lo que hace el IPS, emite un cheque y punto, no hace nada más.

Entonces, ahora por un lado se estimula y se regula la separación de funciones; se fortalece el foco de las administradoras en la gestión de inversiones en lugar de la gestión de cuentas; surge un nuevo actor que es el Seguro Social. Y, por otro lado, a través de la licitación de stock de afiliados, se produce mucha más movilidad dentro del sistema, entre las administradoras, con mucha seguridad van a entrar nuevos actores a esta función y van a bajar las comisiones. Ese es un cambio bien importante: ya no vamos a tener las AFP como instituciones monolíticas, que eran el único actor del sistema de pensiones, ninguna de las dos cosas ya va a continuar.

¿Esto abre la puerta para en el futuro a poner fin a las AFP, o con esta reforma ya podría quedar legitimado el sistema?

-Con esto cambió la función de las AFP, habrá cosas que se irán ajustando en el tiempo, queda pendiente el tema del administrador estatal, pero ya no podríamos llamarle al sistema de pensiones chileno el sistema de AFP.

¿No es de mala fe que el mismo día en que presentaron un acuerdo anunciaron que ingresarán un proyecto para un nuevo inversor público, cuando parte del acuerdo con Chile Vamos fue no impulsarlo ahora?

-El acuerdo fue efectivamente no impulsarlo en esta reforma, pero no hay nada en esta reforma que impida que exista un inversor público, y por supuesto, cada actor político se reserva su posición respecto a una propuesta que haya sobre esa materia.

¿Y este inversor público podría participar en las licitaciones del stock de afiliados?

-Habría que determinar exactamente en qué condiciones, para asegurar que compitiera en igualdad de condiciones, obviamente.

Dijo que este sistema ya no se podría llamar de AFP. También dijo esta semana que no pretendía ser José Piñera. Pero en la práctica esta reforma valida la capitalización individual como el principal pilar del sistema. ¿No siente que le están echando más bencina al Mercedes Benz?

-Cuando se presentó la primera versión de este proyecto de reforma, el gobierno dijo que a lo que aspiraba era a un sistema mixto de pensiones. Desde el momento en que se hablaba del sistema mixto no era para eliminar lo que existía, sino que para diversificarlo. Diversificarlo en términos de quiénes aportan al sistema. Cuando nació el sistema de AFP eran solo los trabajadores los que cotizaban, el famoso 10%, desde 1981 en adelante. Ahora vamos a tener a trabajadores, empleadores y Estado, aportando cada uno de ellos más o menos un tercio al financiamiento del sistema. En segundo lugar, sería mixto porque combinaría mecanismos para generar beneficios previsionales.

Ahora, tenemos la capitalización individual que es necesaria, porque permite evitar los problemas derivados del cambio de la transición demográfica sobre las pensiones, porque permite que las personas aprovechen el rendimiento de la economía; pero también están el Pilar Solidario y el Seguro Social.

Y también es mixto en términos de los actores que hay en el sistema, ya no solo están las administradoras privadas, sino que aparece el administrador del Seguro Social como un nuevo actor dentro del sistema. Eso es lo que en buena medida refleja que se está manteniendo lo bueno, lo positivo del sistema, y se están llenando los vacíos que tiene y que se refleja, por ejemplo, en que las pensiones autofinanciadas en promedio son muy bajas en relación al total de las pensiones que reciben las personas. Y lo que se necesita mejorar por encima de eso, no puede ser solo con aporte fiscal, porque no hay recursos fiscales para eso.

No hay reforma previsional que suba cotización y no tenga efecto en el mercado laboral. ¿Cuál es el efecto en este caso?

-Acá el aumento de cotizaciones es de cargo del empleador, cuánto de eso a la larga lo va a soportar el empleador versus los trabajadores va a depender mucho de las condiciones del mercado del trabajo. Hay un periodo muy largo de transición, un periodo de nueve años, no ha habido ninguna reforma en materia de pensiones que haya tenido un periodo tan largo de transición. Y la manera de poder dimensionarlo en términos de lo que significaba para el mercado del trabajo sería comparar el aumento de la cotización con lo que es el aumento anual de las remuneraciones reales. Las remuneraciones reales en Chile crecen más o menos al 1,5%. El aumento de la cotización, si uno lo reparte en los nueve años de transición, implica más o menos la mitad de esa cifra. Entonces, es algo que, siendo abordable, por supuesto que tenemos que preocuparnos de trabajar en aumentar productividad, en regular mejor el mercado del trabajo, etcétera. Y hay, por otro lado, incentivos claros a cotizar.

¿Qué cantidad de empleo se pierde? En la reforma de la expresidenta Michelle Bachelet, cuando se subía la cotización en 5%, se calculó una destrucción del empleo formal de más de 7% del total.

-Recuerdo ese informe, la verdad es que tenía algunos problemas técnicos importantes, pero yo diría que aquí siempre en lo que uno tiene que pensar es que frente a temas que inciden sobre los costos laborales, eso tiene que ser capaz de acompañarlo de un aumento de productividad, y si eso es así, entonces esto va a ser más absorbible por la economía sin costos en materia de empleo.

Me gustaría su respuesta como economista. El gobierno ha dicho que por fin el empleador va a aportar cotización para las pensiones, pero Óscar Landerretche aseguró que el que paga al final es quien termina ganando menos, el trabajador, y que eso lo sabe hasta un “mechón” de introducción a la economía.

-Lo que se enseña en las escuelas de economía es que la incidencia de una cotización para pensiones depende, en el mediano plazo, de las elasticidades de la oferta y demanda de trabajo, y que estas varían de acuerdo al sector, la calificación y las condiciones macroeconómicas, cuestión que es igualmente válida para la actual cotización de cargo del trabajador. Pero el tema central acá es que para que haya mejores pensiones tiene que haber más cotizaciones, y la actual cotización del 10% es claramente insuficiente. Esto lo sabe no ya un mechón de economía, sino que un ciudadano común, sin formación universitaria. De modo que agregar 7 puntos de cotización en nueve años no cabe duda de que incrementará el financiamiento para mejores pensiones y lo hará sobre una base más diversificada, lo que la hace más sólida.

Ha habido críticas desde el mundo empresarial sobre la gradualidad para el alza del 7%. ¿Podrían aumentarla para reducir el efecto sobre el empleo?

-Es difícil de entender el comentario sobre la gradualidad, porque en las indicaciones la gradualidad se está aumentando significativamente: está pasando de seis años a nueve años de gradualidad.

A lo que se refieren es a no partir con un aumento de cotización del 1%.

-El tema es que si no se parte con 1 punto para el Seguro Social, entonces todo el financiamiento de los beneficios se complica significativamente. Para que este sistema se sostenga bien en el tiempo desde el punto de vista financiero es fundamental que parta con los aportes al Seguro Social.

¿Está financiada esta reforma?

-Está financiada, porque aumenta mucho el volumen de recursos que va a financiar pensiones.

¿Pero cómo se financian los recursos fiscales que se requieren?

-Los recursos fiscales son los que estaban comprometidos ya desde el proyecto original, y que se liberaron cuando se mantuvo la cobertura de la PGU a los pensionados pertenecientes al 90%, y no al 100% de los hogares (...) De la ley de cumplimiento tributario.

El alza de la PGU y lo que se destina al fondo, sale de la ley de cumplimiento tributario.

-Exactamente. Porque originalmente era todo parte del alza de la PGU, pero ahora quedó más moderado el aumento de la PGU, y la diferencia se va a este aporte fiscal al Seguro Social.

Si no se logra recaudar lo que se proyectó con la ley de cumplimiento tributario, que es una de las estimaciones de algunos expertos, ¿cómo se resuelve eso?

-Esto se resuelve desde el propio proyecto de cumplimiento tributario, porque contenía un último artículo, que establecía que también al cabo de tres años de aprobada la ley se iba a hacer una evaluación de la implementación e impacto de la ley en términos de recaudación, impactos sobre la economía, etcétera. Y ahí está corriendo el reloj, ya se aprobó, entró en vigencia la ley, y cuando se haga esa evaluación, dentro de poco menos de tres años más, si el proyecto no ha rendido lo suficiente, se verá en ese momento qué decisiones se toman. Pero yo creo que por lo que uno ve, es evidente que el Servicio de Impuestos Internos está decidido a utilizar todas las facultades que se le entregaron, está siendo muy riguroso en los controles de la recaudación. Así que, esfuerzos para recursos y facultades para aumentar la recaudación, sin duda que están, y están siendo utilizados en su plena potencia.

El préstamo de 1,5% es donde los expertos han puesto más foco sobre la sostenibilidad fiscal, dicen que es algo inédito en el mundo. ¿Puede asegurar que este préstamo será devuelto y que no presionará mayormente el gasto fiscal?

-Hay varias líneas de defensa, por así decirlo, de la recuperabilidad, o de la integración de esos recursos a las cuentas de los afiliados cuando se jubilen. La primera de ellas es que estos recursos están yendo al Seguro Social, y éste va a ser un organismo autónomo del Estado, con una estructura institucional parecida a la del Banco Central, con un Consejo con autonomía, con consejeros de perfil profesional.

Segundo, este compromiso va a ir siendo reportado en las cartolas de los afiliados, distinto de lo que fue el bono de reconocimiento. El bono de reconocimiento, si bien se cumplió y se pagó, mucha gente no supo hasta el momento de su jubilación de cuánto era ese bono. Aquí se va a ir reportando mensualmente en las cartolas de los afiliados.

Tercero, va a estar respaldado por un bono. Y cuarto, ese bono va a tener garantía del Estado. Entonces, son por lo menos cuatro niveles de protección que busca asegurar que se cumplan los compromisos, y los afiliados efectivamente integren esos fondos al resto de sus ahorros al momento de obtener su pensión.

¿Este será el principal legado del gobierno si se aprueba?

-A mí no me gusta mucho el concepto de legado, porque creo que los legados los identifica la historia más que quienes están protagonizando esas decisiones. Yo creo que esto hay que asumirlo como parte de nuestra responsabilidad hacia la ciudadanía, hay que reconocerlo también como algo que lo hemos logrado en diálogo con otros actores políticos, hay que reconocer el aporte y la disposición que esos otros sectores políticos tuvieron, y el legado del gobierno del Presidente Boric ya se evaluará con el tiempo, los analistas, historiadores ya harán esa pega en el futuro.

¿Qué tan importante es que esto se zanje antes de que se inicie el periodo electoral?

-Muy importante, es fundamental (...) Tenemos que tener claro que este 2025 va a ser un año electoral, no podemos estar discutiendo la reforma previsional hasta cuando la gente esté a punto de depositar su voto en las urnas.