Paula Benavides y solidaridad intergeneracional en reforma previsional: “Podría financiarse con una lógica similar a la del Fondo de Cesantía Solidario”

De mesas técnicas sabe mucho. Y de pensiones más. La economista Paula Benavides fue asesora del Ministerio de Hacienda cuando el gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet impulsó su reforma previsional, y también fue la encargada de coordinar la mesa técnica de oposición en pensiones cuando el expresidente Sebastián Piñera llevó adelante su proyecto. En esta ocasión, la expresidenta ejecutiva de Espacio Público participó en la mesa técnica de la reforma previsional en representación del PS.

Uno de los temas donde no hubo acuerdo en el grupo de expertos, es en el modo de financiar la solidaridad intergeneracional. Si bien para Benavides el ideal habría sido financiar la mejora de las pensiones de los actuales jubilados mediante la cotización con cargo al empleador, con miras a alcanzar un acuerdo, acá propone un financiamiento mixto. “Creo que el modelo del seguro de cesantía, que es un modelo que es valorado transversalmente, permitiría avanzar en esta materia”, comenta.

¿Se queda con una buena impresión del trabajo que hizo la mesa técnica y de los consensos que alcanzaron?

Creo que el trabajo fue positivo, el plazo fue acotado, tuvimos dos meses, pero valoro mucho que se logró un consenso respecto al diagnóstico, se avanzó mucho en eso. Y, por otro lado, respecto de las propuestas también hubo consensos importantes, en distintas materias. Finalmente, en los puntos en que no logramos acuerdos, se avanzó también. Por ejemplo, en analizar ventajas y desventajas de alternativas, o en proponer algunos criterios que permitieran después facilitar las definiciones que tenían que adoptarse en el Parlamento.

¿Qué es lo que más rescata de todos esos acuerdos?

Para mí hay un conjunto de acuerdos que permiten construir un piso para una reforma. Por ejemplo, el aumento de la cotización de 6% a cargo del empleador. También, elementos de seguro que se fueron acordando, como el seguro de lagunas, o el bono tablas. Por otro lado, también el acuerdo importante que hubo sobre la falta de competencia que existe en la industria de AFP y la necesidad de avanzar en medidas importantes, como es la licitación del stock de afiliados.

Había representantes de una amplia gama de partidos políticos. ¿Fue difícil ponerse de acuerdo?

Yo diría que en general hubo una disposición muy positiva. También tuvimos mucho apoyo en términos de generar datos, antecedentes, por parte de los equipos del Ejecutivo, lo que permitió que en un plazo breve pudiéramos avanzar en esas materias.

Si bien no se llegó a un consenso sobre el modo en que se financia la solidaridad intergeneracional, ¿cuál cree que es el mecanismo indicado?

Antes de hablar del financiamiento, creo que primero uno necesita, en esa materia, tener un acuerdo sobre el diseño específico de los beneficios. Hubo consenso, por ejemplo, sobre el bono tabla, que busca compensar las menores pensiones que tienen las mujeres, producto de su mayor expectativa de vida, y que tiene un costo en régimen en torno a 0,6 o 07 puntos porcentuales de cotización. Hubo acuerdo también en que ese porcentaje vendría desde la cotización, pero quedó pendiente definir más detalladamente el diseño del componente intergeneracional, su magnitud, el detalle de sus beneficios, las alternativas de monto, años a partir de los cuales se podría recibir el beneficio, etcétera. Algunas de las simulaciones que hicimos en la comisión tenían un costo promedio en torno a 1,5, 1,7 puntos de cotización. Ahora, ese porcentaje al que se llegue, elaborando este diseño más detallado del componente intergeneracional, en mi opinión, podría financiarse con una lógica similar a la del Fondo de Cesantía Solidario, que tiene una cotización de parte del empleador y también tiene un aporte fiscal que, por supuesto, debe tener asociada una fuente de financiamiento. Creo que lo que no debería ocurrir es que el Fisco se endeude para pagar pensiones. Entonces, en esta materia, creo que hay que ir por etapas, terminar el detalle de los beneficios y luego tomar las definiciones sobre su financiamiento, pudiendo contemplar modelos como el del seguro de cesantía, y eso necesita que exista alguna disposición a ceder. Y creo que esto debiera estar, especialmente porque se trata de un componente transitorio, acotado y que tendría un diseño del beneficio acordado entre todos.

¿Eso significa que entre el bono tabla y la solidaridad intergeneracional, se requerirían dos puntos o menos de cotización para poder hacer solidaridad?

Eso va a depender del diseño específico al que se llegue, principalmente del componente intergeneracional, y para eso, creo yo, que se tiene que analizar con más detalle todavía los impactos que diferentes diseños tendrían en las tasas de reemplazo actuales, qué es lo que pasaría durante la transición. Lo que nosotros pusimos en el informe son algunos escenarios alternativos de monto y de beneficio, y algunas de ellos tenían ese costo promedio que mencionaba. Pero lo esencial ahí es que se termine de acordar, en función de los objetivos que tenemos de suficiencia, el diseño detallado del componente intergeneracional.

¿Por qué no alcanzaron a llegar a un acuerdo respecto a eso, faltó tiempo?

El plazo efectivamente fue corto, y por eso yo creo que teniendo algunos lineamientos generales, o ciertos principios que pudieran acordarse entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, sería fácil, con un poco más de tiempo, poder contribuir a terminar de delinear alternativas de beneficios que facilitaran esa determinación.

¿Ya los técnicos llegaron a un consenso, cree que los políticos logren un acuerdo?

Sobre todo, creo que a partir de un diagnóstico común, que ya existe, de este piso importante de acuerdos al que se ha llegado, no es difícil avanzar. Se necesita, sí, una pequeña disposición a ceder, creo especialmente en la oposición, ya que el Ejecutivo ha dado pasos relevantes, y que es posible concordar una visión compartida que permita materializar avances importantes, como serían el aumento de la cotización de cargo del empleador, el bono tablas, el seguro de lagunas, o la licitación de stock. Entonces, me parece que el desafío es lograr enfocarnos en los acuerdos alcanzados, priorizar temas, y resolver las diferencias que han quedado. Y también creo que es un imperativo hacerlo, porque esta reforma no puede seguir postergándose.

Igualmente hubo dos puntos que el gobierno no acogió de las propuestas de la mesa técnica, que son el alza de la PGU a $250 mil y la separación de las AFP...

Respecto del primer punto, del monto de la PGU, no me parece algo tan complejo, porque si bien como comisión se propuso tener esta referencia, o esta ancla en la línea de la pobreza, hay que considerar que la línea de la pobreza va aumentando mes a mes. Entonces, también puede ser razonable darse un pequeño margen de holgura respecto de este parámetro, que hoy día está en $230 mil, de forma que ese objetivo no quede desfasado incluso dentro del mismo periodo de tramitación del proyecto. Entonces, no veo como algo tan contradictorio el darse un pequeño margen de holgura. Incluso hasta que opere después desde una institucionalidad adecuada que vaya revisando la suficiencia de estos beneficios. Y en el caso de la separación de funciones, ahí efectivamente como comisión se llegó a un consenso respecto de no avanzar en la separación obligatoria de funciones. Pero también creo que es una materia en la cual se pueden encontrar medidas que pudieran cumplir los objetivos que todos están buscando.

Entonces, no se cierra a la posibilidad de que se pueda hacer algo distinto al consenso al que llegó la mesa técnica.

Es que en la comisión no hubo acuerdo en la separación obligatoria de la industria, porque no había acuerdo en la existencia de economías de escala. Y por eso es que el foco estuvo en terminar con la falta de competencia, con las utilidades sobrenormales que tienen las AFP, mediante la licitación de stock. Ahora, esto no quita que la separación de funciones es una medida con mérito, que puede facilitar la entrada a nuevos gestores, pero que también agrega complejidades de implementación. Entonces, un camino, en línea con lo que propuso la comisión técnica, y que podría ayudar a encontrar consenso, es eventualmente explorar mecanismos que faciliten la separación voluntaria, que hoy ya está permitida, pero que no ocurre en la práctica.

Igualmente, entre separación de la industria y licitación de stock, si tuvieras que elegir una sola, ¿prefiere esta última?

Ese es el acuerdo al que llegamos, y también considero, personalmente además, que la licitación de stock es una medida muy importante, muy significativa, y que apunta al objetivo esencial, que es abordar la falta de competencia que existe en la industria de AFP, y que permitiría promover la competencia de los actores incumbentes, que ya están y que no han participado de la licitación, y también facilitaría nuevos entrantes. Entonces, a mí me parece que la licitación de stock es la medida más significativa en este minuto y que va directo al objetivo que se persigue.

¿Cree que es una medida que es 100% viable, o primero hay que hacer un análisis para ver si se puede implementar?

Lo primero, es que sabemos que existe inercia en las personas ante cambios en los precios, y que esto se ha traducido en altas comisiones y en utilidades sobrenormales. Y aunque la licitación de nuevos afiliados ayudó a reducir comisiones a través del tiempo, en los últimos 15 años, todavía un 70% de los afiliados no se ha beneficiado de estas menores comisiones, porque las AFP con mayor participación de mercado no participaron, o aumentaron su precio posteriormente. Entonces, por eso se acordó avanzar en la licitación de paquetes del stock de afiliados, pero permitiendo que las personas decidan no participar, o bien puedan cambiarse de AFP una vez licitados. Es una medida correcta, con la que se busca abordar la falta de competencia, pero también con resguardos necesarios, que fueron planteados en el informe, como la existencia de un límite de participación de mercado para evitar concentración, o revisando el encaje para que no sea una barrera de entrada. Hay muchos otros detalles de diseño que pueden abordarse posteriormente, incluso con el apoyo de una comisión técnica transversal, y otros eventualmente, que quedarían para las bases de licitación.

¿No ve riesgos?

Se han mencionado temas que podrían dificultar el funcionamiento de la licitación, por ejemplo, el traspaso de activos desde las personas que son asignadas a otras AFP, lo que podría afectar al mercado capital. En mi opinión, eso no es un obstáculo para realizar la licitación del stock. Lo fundamental para eso, es contemplar, como lo hace de hecho el proyecto que está en trámite, que las AFP transfieran los títulos y valores sin recurrir a los mercados formales, haciendo el traspaso al valor económico al que están registrados. Y esto también es posible en el caso de activos alternativos, y quizás en algunas situaciones puntuales, con mayor dificultad, estas tienen que quedar especialmente reguladas en una norma de la Superintendencia de Pensiones, en términos de la oportunidad, los plazos, los mecanismos específicos. Pero, insisto, esto no es un impedimento para la licitación, que es una medida correcta para el objetivo que se persigue.

¿Le preocupa que actualmente se esté tramitando un nuevo retiro de AFP, y podría eso entorpecer la tramitación de la reforma previsional?

Ya han pasado cuatro años desde que los retiros se tomaron la agenda de pensiones, en desmedro de avanzar en una reforma de pensiones. Aquí es importante recordar que las dos leyes que se aprobaron en 2020, y la tercera de 2021, permitieron retiros que superaron los US$50 mil millones, equivalentes más o menos a un 25% de los fondos que había, y que resultaron en que más de un tercio de las 11 millones de personas que hicieron algún retiro, se quedara sin saldo en sus cuentas, principalmente mujeres y muchos pensionados incluso. Entonces, los graves y regresivos impactos de los retiros son indiscutibles. Se afectaron sustancialmente el ahorro previsional, las pensiones, la inflación, las tasas de interés. Pero aún así, vemos que esta discusión vuelve recurrentemente. Recordemos también que se rechazaron iniciativas en 2021, en 2022, en 2023, y hoy nuevamente se van a comenzar a discutir cuatro iniciativas en la Comisión de Constitución. Al mismo tiempo, no hemos tenido avances sustantivos en la reforma para mejorar las pensiones, que es el verdadero problema. Por eso, en mi opinión, es importante superar definitivamente esta discusión y concentrarse en la reforma, porque los retiros no son una herramienta adecuada para las necesidades presentes, tienen altos costos e impactos, y no podemos pasar por alto el objeto que tiene el ahorro previsional, que es lograr construir una pensión suficiente.