Columna de Gabriel Negretto: El papel del Senado en una democracia

El pasado 27 de enero la comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional aprobó en general la propuesta de eliminar el Senado en una votación dividida. Como el tema seguirá siendo debatido, es oportuno reflexionar sobre los criterios que se debieran considerar al diseñar la estructura legislativa en un proceso constituyente que busca profundizar la democracia en el país por medio distintos cambios. Uno de ellos es fortalecer el principio de mayoría en las decisiones legislativas; otro, es avanzar en la descentralización del Estado y en diversificar y hacer más equilibrada la representación de regiones en las decisiones nacionales. El balance entre estos dos objetivos no se encuentra ni en un Congreso unicameral ni en la organización y atribuciones actuales del Senado.

Un Congreso unicameral puede fortalecer el poder de una mayoría legislativa ocasional, pero no hace necesariamente más eficiente el proceso legislativo y contradice el objetivo de diversificar la representación territorial en el país. Los estudios comparados no muestran evidencia de que las segundas cámaras sean las que sistemáticamente generan retrasos o parálisis en el proceso legislativo. Por otra parte, la celeridad en el proceso legislativo no es un fin deseable en sí mismo en democracia si se logra a costa de una deliberación superficial y poco incluyente. Una única cámara tampoco permite una representación adecuada de entidades sub-nacionales. Es posible crear diputados de distinto origen, por ejemplo, estableciendo diferentes circunscripciones o distritos para elegir diputados “regionales” y “nacionales”, como se hizo en Ecuador. Sin embargo, esto genera una división artificial y potencialmente conflictiva al interior de una misma cámara.

La principal justificación de un Senado en democracia es diferenciar la representación en el proceso legislativo, de modo que la primera cámara represente a la población en general y la segunda a entidades territoriales. En un estado plurinacional también es posible incorporar la representación de pueblos originarios tanto a nivel de población como de territorio. Al cumplir esta función, los senados pluralizan la representación en países con una ciudadanía diversificada geográfica y culturalmente, como es el caso de Chile. Sin embargo, la estructura y poderes del Senado actual en Chile y en la mayoría de los sistemas presidenciales del mundo, no responde solo a la lógica de la representación diferenciada.

Al igual que en la Roma republicana, el Senado se incorporó al engranaje de “frenos y contrapesos” del sistema presidencial como institución que mejoraría la calidad de la legislación al exigir una deliberación más racional e inducir una visión de largo plazo en el proceso legislativo. Un mecanismo para el “enfriamiento” de las pasiones populares que encuentran eco en los diputados, como supuestamente le sugirió Washington a Jefferson en un desayuno. Esta idea, de anacrónica raíz aristocrática, se ha mantenido hasta el presente al exigir que los senadores tengan mayor edad y duren más tiempo en sus cargos que los diputados. También se aseguró esta influencia al otorgar a los senadores poderes equivalentes a los diputados en cualquier materia de legislación. Pensar que un Senado así diseñado mejora automáticamente la calidad de la labor legislativa tiene poco fundamento. Los senadores, aún teniendo mayor edad o experiencia legislativa, pueden ser tan mediocres, partidistas u oportunistas como los diputados.

Ahora bien, si la razón de ser del Senado en democracia es representar unidad territoriales sub-nacionales, entonces no debiera tener poderes legislativos equivalentes a los de la otra cámara excepto en temas de específica importancia regional. No es correcto pensar que el Senado induce a una mayor deliberación legislativa solo por tener una capacidad general de veto. Es perfectamente posible mantener un Senado territorial como cámara revisora en materia de legislación general, y así contribuir a un mejor debate parlamentario. Sin embargo, y este es el punto crucial, en caso de diferencias entre las cámaras, la decisión de los diputados debiera prevalecer salvo en aquellas materias que afecten de manera directa la distribución de poder político, administrativo o económico entre regiones.

Se ha dicho que una segunda cámara con poderes idénticos a la primera evita la concentración del poder y que disminuir sus atribuciones es incompatible con otro objetivo del proceso constituyente: moderar el poder presidencial. Esto es falso. Desde su origen en el pensamiento clásico republicano, y en los hechos, los senados fueron diseñados principalmente para limitar el poder de las mayorías legislativas, no del ejecutivo. Por esta razón, un Senado con representación y poderes diferenciados con respecto a la primera cámara en materia de legislación ordinaria es compatible con un presidencialismo atenuado. Para esto se requiere que conserve (de manera exclusiva o compartida) funciones de control sobre nombramientos y decisiones del ejecutivo. También puede mantener su participación actual en decisiones trascendentes, como juicios políticos y cambios constitucionales.

Idealmente, los cambios constitucionales deberían fundarse no sólo en principios sino también en datos empíricos. Pero en materia de elección de instituciones la evidencia disponible juega la mayor parte de las veces un papel negativo; sirve más para indicar qué decisiones evitar que cuales adoptar. La evidencia más sólida que poseemos actualmente en cuanto a distribución del poder y democracia es que si bien el poder dividido y compartido mejora la supervivencia y la consolidación de la democracia, el efecto más visible se logra cuando los constreñimientos se enfocan en limitar el poder arbitrario del ejecutivo y no tanto en crear vetos mutuos en los procesos decisorios. Un presidencialismo atenuado con un bicameralismo asimétrico se ajusta bien a esta evidencia y a los objetivos planteados por el actual proceso constituyente en Chile.