Columna de Gabriel Negretto: ¿Por qué dos tercios?

El miércoles 19 de Agosto la Subcomisión de Iniciativa, Tramitación y Votación de Normas Constitucionales de la Comisión de Reglamento ratificó la regla de dos tercios para aprobar la nueva Constitución. Esta decisión debe celebrarse, pues manifiesta la voluntad de los miembros de la Convención de cumplir con la constitución y los acuerdos precedentes. Sin embargo, es preciso notar que la decisión fue tomada por una estrecha mayoría de seis contra cinco y que algunos de quienes quedaron en minoría buscaron desprestigiar en redes sociales a quienes votaron a favor, alegando que se opusieron a reemplazar una regla heredada de la dictadura. Dado que aún falta aprobar el reglamento en el pleno y que quienes mantienen su postura crítica representan a un grupo importante de votantes, es preciso examinar la regla de dos tercios en mayor profundidad.

Hay dos razones principales por las cuales se ha exigido frecuentemente aprobar una Constitución por regla de mayoría (casi siempre absoluta). Una es normativa y se remonta al principio democrático de igualdad. Mientras que la regla de mayoría otorga a todos los votos y alternativas el mismo valor, la mayoría calificada confiere a ciertos votantes (quienes no favorecen el cambio) y a ciertas alternativas (el statu quo) mayor peso. Una segunda razón, relacionada a la primera, es pragmática. Dado que las reglas de mayoría calificada no han sido originalmente diseñadas para promover cambios, sino para evitarlos cuando una minoría se opone a ellos, parecería contradictorio usarlas para reemplazar una constitución. Eso implicaría mantener como alternativa la posibilidad de que dicho reemplazo no se produzca.

Ambas justificaciones son cuestionables. Dado que las normas constitucionales regulan derechos fundamentales y el ejercicio del poder del estado, incrementar el número de quienes consienten y reducir el número de quienes rechazan esas normas es clave para la legitimidad y autoridad futura de la nueva Constitución. Como argumentó Rousseau en El Contrato Social, cuanto más importante y crucial es la decisión que se quiere adoptar, más cercana a la unanimidad debe ser la opinión que prevalece. Desde un punto de vista práctico, si bien es cierto que la mayoría calificada a menudo implica la posibilidad de rechazar el cambio y mantener el statu quo, esto no tiene por qué ser así. Siempre es posible establecer mecanismos de desbloqueo que permitan tomar decisiones en caso de no alcanzarse el umbral de votos requerido.

La regla de dos tercios para aprobar la nueva Constitución no es un mecanismo aberrante ni antidemocrático. Si bien solo una tercera parte de los procesos que crearon constituciones con vigencia en años democráticos entre 1900 y 2015 usaron reglas de mayoría calificada para aprobar el nuevo texto, esa cifra alcanza casi el 50 % cuando se ha tratado de reemplazos constitucionales realizados en democracias con al menos 5 años de existencia.[1] Lo que se ha buscado en estos casos es alcanzar el objetivo democrático de que una mayoría de representantes lo más amplia posible acepte las reglas fundamentales a las que estarán sometidos los ciudadanos. El problema de la regulación existente en Chile es que nunca se aclaró cómo debían aplicarse los dos tercios (si para aprobar cada artículo, la totalidad del texto, o ambos), ni qué mecanismos se utilizarían si no se alcanzaba el umbral. Esto sí es inusual, pero ocurrió porque no había acuerdo sobre estos puntos entre las fuerzas de derecha e izquierda que diseñaron el proceso.

La Comisión de Reglamento podría considerar algunos mecanismos de desbloqueo en caso de no alcanzarse los dos tercios. Afortunadamente, se rechazó el uso de un instrumento extorsivo y polarizante como es someter reformas que no alcancen acuerdo a plebiscitos vinculantes. Hay mejores opciones, como la intervención de una comisión política ad hoc, compuesta por las y los líderes principales de cada grupo en la Convención, para que en caso de desacuerdo y luego de varios intentos frustrados de alcanzar el umbral, pueda forjar un texto de compromiso. Este texto debería ser sometido al pleno para su aprobación tácita en caso de no alcanzarse los dos tercios para rechazar la propuesta. Mecanismos fundados en una lógica comparable se previeron en los procesos constituyentes de Kenia, Nepal y Sudáfrica.

No obstante, aún si la Comisión decide no regular la materia, aprobar la Constitución por amplias mayorías es menos problemático hoy de lo que hubiese sido en una Convención dividida en tercios, como se pensaba antes de las elecciones de mayo. Dado que ninguna fuerza política o coalición obtuvo suficientes escaños para bloquear decisiones, que la mayoría de los grupos son internamente diversos y poco cohesivos, y que existe una fuerte presión popular para incluir una serie de temas centrales en la constitución, es probable que los posibles desacuerdos disminuyan. También es probable que la propia presión del tiempo y la necesidad de asegurar la ratificación popular del texto brinden fuertes incentivos para cooperar. De ser así, lejos de ser recordada como una herencia de la dictadura, la regla de dos tercios se convertirá en el símbolo más visible de un proceso constituyente pluralista y democrático ejemplar.

[1] Gabriel L. Negretto (ed.), Redrafting Constitutions in Democratic Regimes: Theoretical and Comparative Perspectives. New York: Cambridge, 2020.