Columna de Gabriel Negretto y Diego Gil: Poderes para la Cámara Territorial

El miércoles pasado la Comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional dio un giro importante, al abandonar el unicameralismo y aceptar la creación de una Cámara Territorial que integraría la estructura legislativa junto con el Congreso Plurinacional. Esta decisión es no solo consistente con la descentralización y la declaración de Chile como Estado Regional, sino que también permitiría preservar aspectos valiosos de la existencia de dos instancias legislativas mientras se eliminan aspectos disfuncionales del antiguo sistema bicameral chileno. Sin embargo, para aprovechar las ventajas de un sistema bicameral, es preciso que la Cámara Territorial tenga poderes más amplios que los que hasta ahora se han considerado.

La mayoría de las propuestas que se están discutiendo en la Comisión de Sistema Político apuntan a crear un régimen bicameral asimétrico, que involucra otorgarle mayores poderes legislativos al Congreso Plurinacional por sobre la Cámara Territorial. Se establece un listado de leyes de importancia para las entidades territoriales, llamadas “de acuerdo regional”, donde se requiere la concurrencia de la Cámara Territorial, que se distinguirían de legislación general donde predomina el Congreso. Esto es coherente con la representación territorial diferenciada de la segunda cámara. Pero existen varios problemas que de no resolverse terminarían creando una Cámara Territorial cuya influencia legislativa será muy inferior a lo deseable para un cuerpo integrado por representantes de regiones electos popularmente.

En primer lugar, las atribuciones de la Cámara Territorial en las leyes donde tendrá intervención son ambiguas. Una indicación recientemente aprobada dice que corresponde a la Cámara “conocer” sobre estas leyes. ¿Qué significa esto? Si se desea otorgar una influencia real y no simbólica a la Cámara Territorial, su consentimiento debe ser necesario y explícito para aprobar leyes de acuerdo regional. Sería un error establecer, como lo hace la indicación No. 416, que en la tramitación de este tipo de leyes se podría presumir consentimiento pasado cierto plazo, o que de surgir diferencias el Congreso Plurinacional puede imponer su criterio por regla de mayoría. Esto desvirtúa la propia razón de ser de la Cámara Territorial. En materias de acuerdo regional, los poderes de la Cámara Territorial deberían ser similares a los que tenía el Senado en todo tipo de legislación.

En segundo lugar, es necesario considerar una ampliación del catálogo de leyes que estén sujetas a la aprobación forzosa de la Cámara Territorial. El listado debe hacerse de un modo mucho más orgánico de lo que se ha votado hasta ahora. Hay leyes que debido al impacto político y social que producen debieran requerir el consentimiento de la Cámara Territorial, como leyes de organización judicial o ciudadanía, para así favorecer la deliberación y la representación política de todas las regiones del país. Por su trascendencia, las reformas constitucionales también debieran quedar dentro de esta lógica.

En tercer lugar, en materia de legislación general es deseable que la Cámara Territorial cumpla una función de revisión. Esta revisión mejora la deliberación en el proceso legislativo, no porque los representantes de regiones sean más sabios y racionales que los representantes ciudadanos, como suponía la justificación pre-democrática del Senado como cámara “alta”. El perfeccionamiento del debate se da simplemente porque se crea la posibilidad de que representantes regionales con intereses y visiones no estrictamente coincidentes con los representantes ciudadanos detecten falencias o implicaciones para las regiones que estos últimos no percibieron. Sin embargo, y a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes de acuerdo regional, si fruto de la revisión surgieran observaciones con las que el Congreso Plurinacional, luego de análisis y debate, no estuviera de acuerdo, debe primar la voluntad de este cuerpo. Esta debiera ser la esencia de la asimetría entre las dos cámaras.

También es deseable otorgar a la Cámara Territorial algún tipo de participación en los procesos de nombramiento de altos funcionarios de la administración o del poder judicial, como podría ser una comisión de integración mixta de ambas cámaras que revise inicialmente las credenciales y antecedentes de los postulantes. Aún cuando el Congreso Plurinacional tenga potestades superiores en la aprobación de dichos nombramientos, el involucramiento de representantes regionales sirve para preservar el equilibrio regional que será uno de los objetivos del nuevo estado chileno.

Finalmente, es útil mantener la intervención de una segunda cámara en los procesos de acusación constitucional para decidir sobre la culpabilidad de los representantes o funcionarios sometidos a este proceso. Son conocidos los problemas que genera el juicio político en sistemas presidenciales unicamerales. En ausencia de una segunda cámara, estos sistemas suelen dar intervención a una Corte Suprema o Tribunal Constitucional para determinar la declaración de culpabilidad. Sin embargo, ni es el juicio político un proceso estrictamente judicial ni tienen las altas cortes de justicia plena autonomía para decidir cuando sus mismos miembros pueden ser acusados por la única cámara legislativa.

Es entendible que se haya decidido que la Cámara Territorial sea sometida a elección popular directa. Es coherente con el objetivo de profundizar el proceso de democratización y evitar cualquier analogía con la herencia autoritaria de los senadores designados. Sin embargo, es preciso cobrar consciencia de la importancia que tiene tener una segunda cámara dotada de legitimidad popular. La creación de instancias representativas electas tiene sentido si tienen una influencia real y tangible en la adopción de decisiones colectivas. Por la misma razón que no tiene sentido tener un presidente electo privado de prerrogativas legislativas proactivas o de veto, tampoco tiene sentido crear una segunda cámara electa por el pueblo con un valor exclusiva o predominantemente testimonial.

*Diego Gil es profesor asistente de la Escuela de Gobierno y Gabriel Negretto es profesor titular del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

*N. de la R: La comisión de Sistema Político ha aprobado indicaciones sobre el órgano que reemplazaría al Senado con el nombre de “Cámara Territorial” y algunas con “Consejo Territorial”. Aún no se define cuál será el nombre definitivo.