Como politóloga, ha realizado investigaciones sobre procesos constituyentes en el mundo y el sistema político presidencialista que tiene Chile. Además, participó en el equipo que sistematizó los Encuentros Locales Autoconvocados (ELA), instancia que se dio en el proceso que inició el segundo gobierno de Michelle Bachelet. Y hace poco, fue parte de la comisión técnica que redactó la reforma al capítulo XV que abrió el actual proceso constituyente, representando a la Democracia Cristiana.
María Cristina Escudero, académica de la Universidad de Chile, es parte del comité asesor del nuevo sitio de La Tercera llamado Re:Constitución, creado como un espacio para aportar al debate público y la educación cívica en medio del momento histórico que comenzó después del 15 de noviembre de 2019.
Aquí, en esta entrevista enfocada en el momento de las instituciones y cómo la discusión actual puede aportar a superar la desconfianza que existe en ellas, Escudero comenta que el proceso constituyente es clave para avanzar hacia reformas en el sistema político y los quórums que actualmente existen para cambiar las leyes.
¿Cómo definirías el momento actual de Chile respecto a esta relación de la ciudadanía con las instituciones?
Hay una tensión muy grande entre la ciudadanía y las instituciones o el sistema representativo en general. Eso incluye a los partidos, el Congreso, también el Ejecutivo. Y una tensión porque la ciudadanía paulatinamente ha ido desconfiando de que las decisiones que se tomen en la esfera representativa van a coincidir con una tendencia general de lo que se quiere y las políticas públicas que se quieren implementar. Y eso tiene asidero en el sentido de que en los sistemas representativos hay un sistema y un proceso de toma de decisiones que tiene que ir llegando a acuerdos. Esto sucede en todas las democracias, en alguna democracia más acentuado que en otras. Pero al llegar a acuerdos, obviamente se buscan puntos en que muchas de las cosas que se están esperando, no suceden y son más moderadas para ambos sectores de lo que se habría esperado. Y en el caso de Chile en particular, hemos tenido un sistema de toma de decisiones que, si bien es democrático y muchas veces en la literatura académica ha sido tildado de ejemplar por esto de los acuerdos, ha tenido dos efectos acumulativos.
¿Cuáles?
Uno es que no incluye ningún mecanismo, ningún espacio de participación ciudadana, de chequeo con la ciudadanía, de si esas decisiones se ajustan o no se ajustan a lo que la ciudadanía está esperando. Y el otro problema que ha tenido es que tenemos un sistema de altos quórums en el Congreso que distorsiona las mayorías en el Congreso. Entonces, las decisiones no se toman por el 50 por ciento más uno, sino que se toman por muchos más parlamentarios. Necesitas congregar muchos más parlamentarios a favor y eso hace que se tenga que ceder mucho más de lo que una mayoría habría estimado. Y esto va alejando las decisiones de lo que a la ciudadanía le hace más sentido. La va complicando y no la comprende. No comprende por qué menos votos valen más que más votos. Y otras instituciones como el Tribunal Constitucional, desde mi perspectiva, también ha jugado un rol complejo para alejar las instituciones de la ciudadanía porque una vez que finalmente el espacio deliberativo que el Congreso ha llegado a un acuerdo, difícil en muchas materias, el Tribunal Constitucional lo vuelve a revisar y lo declara inconstitucional. Entonces, eso también genera una complicación desde el punto de vista de cómo la ciudadanía comprende la forma en que se están tomando las decisiones.
Y eso también afecta a la confianza de la ciudadanía en esas instituciones...
Claro. La legitimidad es algo subjetivo que se traduce finalmente en que las personas obedecen el sistema en el cual están porque se sienten identificados con él. Y en las encuestas eso se consulta como la valoración que se tiene con las instituciones, la confianza, si es que están haciendo bien su funciones, etcétera. Y si nosotros observamos desde el '90 en adelante, vemos que esta ha ido cayendo paulatinamente. Y eso la verdad es que una es una caída poco normal para una democracia.
¿Cómo crees que un proceso constituyente puede ayudar a mejorar ese problema?
Los procesos constituyentes en democracia ocurren por familias de razones. Nosotros estamos en la familia de los procesos que han ocurrido porque el sistema político no ha podido responder con políticas públicas adecuadas a lo que la ciudadanía estaba esperando. Y esa razón tiene que ver mucho con la legitimación del sistema. Entonces, el problema que estamos ahora enfrentando es un problema de legitimidad y el proceso constituyente lo debiéramos construir de manera de que enfrente ese problema y una vez que terminemos el proceso y tengamos una nueva Constitución, tengamos instituciones legitimadas. ¿Cómo se puede hacer eso? Con que la gente legitime el mecanismo. La gente tiene que legitimar el proceso de toma de decisiones. Esto implica que las decisiones que se tomen sean lo más transparentes y públicas posibles para que las personas vean por qué se toma una opción frente a otra o puedan investigarlo. Que no sea de espaldas al resto de los que no vamos a estar en la convención. Y con mecanismos de participación porque los procesos modernos tienen ciertos mecanismos de participación que hacen llegar a la convención sus propuestas y ellos los ordenan y van decidiendo.
Te refieres a que funcionen cabildos paralelamente a la convención...
Hay mucha experiencia internacional en esto y la verdad es que puede ser antes o durante. Incluso hay experiencias en las cuales las decisiones que son muy complejas y a donde no se ha llegado a acuerdos, se pueden plebiscitar. Pero son decisiones que aún no se han tomado con respecto a cómo va a funcionar el mecanismo y que probablemente se aborden después del plebiscito de abril.
¿Crees que eso debería estar acordado antes de la primera sesión de la posible convención?
Todo se puede conversar antes. Sería bueno adelantar cosas pero no quitarle autonomía a la Convención. Entonces, las fuerzas políticas sociales que esperan estar representadas en la Convención puedan llegar con ciertas conversaciones hechas. Pero la Convención debiera tener la última palabra de cómo se organiza su trabajo.
Sobre lo que hablábamos antes, ¿cómo se puede mejorar la participación ciudadana en las instituciones? La iniciativa popular de ley, por ejemplo, ha vuelto a surgir como una opción directa de participación...
Hay varios mecanismos de democracia directa y distinguiría dos tipos de mecanismo en la participación. Hay una participación deliberativa. Un ejemplo de esto son los presupuestos, la discusión del presupuesto a nivel local que se puede congregar en una suerte de cabildo y decidir dónde mejor se pueden destinar los recursos en esa comunidad. Y otro tipo de mecanismo que son directos, que son a través del voto y todo el diseño de estos instrumentos es muy importante. En algunas partes, funciona muy bien, en otras partes no funcionan tan bien porque tienen que estar alineadas con el proceso de toma de decisiones y la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Y hay uno que a mí en particular me gusta bastante, que es el revocatorio de ley porque genera incentivos positivos en las decisiones legislativas. Porque una vez que el Poder Legislativo ha acordado una ley, la ciudadanía tiene un plazo a determinar para recolectar firmas y plebiscitar si está de acuerdo o no está de acuerdo con esa ley.
¿Con cualquier ley?
En algunos países las reformas constitucionales quedan fuera, en otros sí están incluidas. En otros el gasto queda afuera. Por eso el diseño es muy importante. Pero a grandes rasgos, lo que hace este mecanismo es que el Congreso no toma decisiones que están demasiado desapegadas, donde sabe que la mayoría de la población está en contra porque un plebiscito podría revocar esa ley. Y ha tenido muy buenos resultados en Uruguay, por ejemplo, y creo que eso ayuda a equilibrar la participación con la representación. También está la iniciativa popular de ley y hay que diseñarlo bien, porque uno no puede generar un mecanismo en que la exigencia sea tan alta que en realidad nunca pueda juntar las firmas para presentar un proyecto de ley al Congreso. Pero tampoco puede ser tan bajo que pase por sobre el mecanismo de representación y deliberación por esencia que es el Congreso. Y tampoco puede ser tan poco útil que habiendo presentado el proyecto al Congreso, el Congreso no tenga ninguna urgencia de verlo. Entonces, el diseño de los mecanismos de participación es bien importante. Lo que puede hacer una nueva Constitución es incluir que se habilitan los mecanismos de participación ciudadana y que el detalle queda entregado la ley.
¿A qué atribuyes que nuestra legislación no incluya plebiscitos o más mecanismos de democracia directa?
La democracia partió con un pie muy fuerte en lo representativo. Los mecanismos de participación, en general, los deliberativos y los de democracia directa. Son herramientas más nuevas que se han ido incorporando recientemente porque la democracia más masiva también no existe hace mucho, especialmente en Latinoamérica, en que la democracia en la mayoría de los países se empezó a recuperar a partir de los años '70 en adelante, y la principal preocupación en ese minuto fue restablecer las instituciones mínimas que garantizaban esa democracia que son las elecciones, y tener un Congreso porque sin oposición no hay democracia. Entonces se focalizó mucho en fortalecer las instituciones representativas y poco en esta dimensión más ciudadana y participativa que la complementa.
Da la sensación de que nos quedamos muy atrasados respecto a otros países. Me imagino también porque no hemos aprovechado la tecnología. ¿Qué dice la experiencia internacional sobre cómo se puede complementar democracia, tecnología y participación?
Las tecnologías habilitan poder acercar a la ciudadanía un espacio donde se puede conversar, decidir, etc. Incluso en el Ministerio de Medio Ambiente, en el gobierno pasado, se hizo una consulta que fue online para definir ciertos aspectos del plan de mejoras ambientales. Creo que hay muchas herramientas que se pueden usar. No hay excusas para decir que no. Pero también hay un deber de ciudadano de utilizarla. No basta ponerla solo a disposición.
“Es el momento para ver si el sistema presidencial es el adecuado y plantearnos avanzar hacia uno parlamentarista o semi presidencial”
Has investigado sobre el sistema político. ¿Crees que tenemos un sistema excesivamente presidencial?
Cuando miramos las alternativas que tenemos en el mundo están los sistemas presidencialistas, los parlamentaristas y los semi presidencialistas. El sistema presidencial nuestro es cierto que descansa mucho en el Presidente, pero especialmente por el tema de la agenda. Y esto distorsiona un poco la discusión. Es decir, los proyectos de ley más importantes son de iniciativa exclusiva del Presidente, el Congreso no puede iniciar esos proyectos de ley. Las urgencias determinan en qué orden se ven los proyectos de ley y, por lo tanto, si incluso el Congreso quisiera poner un proyecto de ley a discutir, el Ejecutivo podría dejarlo siempre al final. Entonces, esto genera mucha hegemonía del Ejecutivo en lo que se discute y lo que no se discute y siendo el Congreso también un espacio que representa la soberanía popular, disminuye su capacidad de traer los temas que la ciudadanía le interesa discutir en ese espacio. Entonces, creo que el Presidente efectivamente tiene mucho poder de agenda, pero también la aprobación de las leyes no solamente depende de la gran atribución del Presidente, sino que de las mayorías que se representan en el Congreso. Y ahí si nos quedásemos con el sistema presidencial creo que hay que hacer respetar las mayorías en el Congreso.
¿Y cuál es la solución?
No creo viable seguir con este sistema de quórum que le ha dado un peso a minorías en un tiempo demasiado extenso en el cual se ha privilegiado el statu quo sobre el cambio y al final el cambio se traslada a las calles y no se hace en el espacio que debiera hacerse. Hay que más que hablar si debiéramos quitarle o no atribuciones a uno o a otro, creo que hay que equilibrar los poderes de manera que se representen mejor las personas. Y eso se hace bajando los quórum y permitiendo que las mayorías se expresen realmente y quitándole agenda al Presidente. Y por otro lado, esta tercera dimensión que hablaba que es la de participación. Hay que generar mecanismos que hagan más fluida la relación entre los poderes representativos y el proceso de toma de decisiones. Y siendo más osada aún creo que es una oportunidad para plantearnos si el sistema presidencialista es el adecuado o debiéramos girar hacia un parlamentarismo o semi presidencial. Porque esto tiene una ventaja. Los sistemas presidenciales generan, no todos, sino en la misma magnitud, problemas de gobernabilidad porque se producen estancamiento cuando no están de acuerdo el Ejecutivo con el Congreso, se paraliza toda la producción de políticas públicas que se deciden ahí. Y los sistemas semi presidenciales y los parlamentarios no tienen ese problema porque el primer ministro, que es lo que hace de Presidente en el caso del presidencialismo, siempre tiene mayoría en el Congreso. Entonces no se generan estas distorsiones entre que el Congreso tiene una mayoría distinta y el presidente es de otro color político. Entonces eso hace más fluido el hacer gobierno.
¿Qué sistema crees que se debería adoptar?
Creo que el sistema semipresidencial es un sistema que Chile podría implementar porque hace convivir la figura del Presidente, el Primer Ministro y el Congreso en forma alineada y respetando las mayorías. Entonces se cumple el doble objetivo de tener una figura presidencial pero además alinear el color político del Ejecutivo con el Congreso.
En los últimos días se ha planteado el tema de qué hacer cuando la figura presidencial pierde apoyo ciudadano y que el Congreso pueda hacer un voto de censura contra el Mandatario. Que no es lo mismo que una acusación constitucional ¿Avanzarías en eso?
No lo haría dentro de un sistema presidencial porque eso desequilibra los poderes. Si queremos tener la opción de un voto de censura, cambiaría el sistema político a un sistema parlamentario a semi presidencial. Pero no lo haría dentro un sistema presidencialista.
¿Por qué?
Porque generará una tensión entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Ahí podemos ver casos cercanos, como Perú, en el cual están siempre compitiendo por echar al presidente y la verdad es que en un sistema semi presidencialista o parlamentarista, esa lucha no se produce porque el Primer Ministro emana del Congreso, entonces tiene su apoyo desde el principio y en el sistema presidencial no tiene su apoyo porque el origen del Ejecutivo es la votación popular.
Pero puede pasar lo que ocurrió en España, que tiene un sistema parlamentario, y que por bastante tiempo los partidos no lograban tener la mayoría para elegir al Presidente…
Claro, no hay sistema perfecto y eso es un buen punto. Los cientistas políticos en la academia solemos hablar de los sistemas de gobierno sin contexto. Y la verdad que los sistemas políticos y los sistemas de gobierno funcionan bien si es que todas las instituciones funcionan bien. Y para eso es muy necesario tener buenos partidos políticos, tener partidos institucionalizados, con raíces en la sociedad, que tengan cercanía y que representen bien porque si no, probablemente ningún sistema va a funcionar.
