Consejo fiscal asesor afina propuestas con cambios a la regla

Los últimos detalles en torno al proyecto de Ley de Presupuestos 2018 trabaja el Ministerio de Hacienda, cuyo envío al Congreso tiene plazo hasta el sábado próximo. Mientras eso ocurre, el Consejo Fiscal Asesor (CFA) de la cartera prepara un conjunto de propuestas que apuntan a perfeccionar la regla de política fiscal, el uso de los parámetros estructurales y a restablecer una meta definida de balance o superávit fiscal, la que incluso podría contemplar límites al endeudamiento público. También se recomendarían más facultades a la instancia y autonomía del ciclo político.

El documento recopila principalmente el trabajo del grupo en los últimos cuatro años y la idea es entregarlo a la autoridad hacia el final de la actual administración, adelanta su presidenta, Andrea Repetto.

El CFA fue creado en junio de 2013 y, además de la citada economista, lo integran Hermann González (vicepresidente), José Yáñez, Gonzalo Sanhueza y Juan Pablo Medina. Si bien no interfiere en el diseño del Presupuesto, es observador en los comités del PIB tendencial y precio de referencia del cobre, se pronuncia sobre el cálculo del ajuste cíclico del balance estructural y asesora a Hacienda.

"La regla de balance estructural tiene espacios para su revisión. Uno de los aspectos más llamativos es que si bien la regla intenta ser acíclica, finalmente es procíclica, porque los parámetros con los que se alimenta -las estimaciones del crecimiento del PIB tendencial y el precio del cobre de largo plazo- lo son", afirma Repetto.

Una visión con la que coincide el consejero José Yáñez, quien plantea que dado que la realidad fiscal experimenta transformaciones estructurales cada cierto tiempo, "es necesario revisar permanentemente los parámetros que se utilizan para realizar las mediciones de la meta, así como también será necesario revisar e introducir cambios a la metodología de la regla".

El texto reúne la opinión de todo el CFA, pero su presidenta sostiene que el análisis parte con la idea de abrir la discusión de si la regla es suficiente o si ya es tiempo de complementarla con otras medidas, como, por ejemplo, fijar límites al déficit o al nivel de deuda pública. "Cada una de estas medidas por sí sola tiene problemas, pero habría que mirar las medidas en su conjunto para evaluar", dice.

Otro tema que propondrían será crear una oficina del presupuesto en el Congreso para monitorear los efectos de los programas públicos y leyes que se discuten.

Pero, sin duda, un punto clave será la entrega de institucionalidad y autonomía al grupo, para separar su labor del ciclo político de turno.

"El consejo tiene escasas atribuciones. Su trabajo se vería fortalecido si fuese autónomo y tuviera recursos para hacer análisis en profundidad. En otros países, hacen proyecciones, calculan costos de iniciativas de política, evalúan transparencia y sostenibilidad fiscal y sugieren normativas. Para ello deben ser independientes tanto en sus funciones como en su presupuesto", explica la economista.

La actual política fiscal comenzó en 2001 con una meta de superávit estructural de 1% del PIB. En 2007 bajó a 0,5% del PIB, en 2010 se fijó en 0% (equilibrio) y fue cambiando hasta la actual convergencia al equilibrio fiscal mediante un recorte del déficit estructural en un cuarto de punto porcentual del PIB cada año entre 2016 y 2018, que para efectos de esta evaluación usa parámetros comparables de un año a otro (ver infografía).

La idea de generar un documento con propuestas para la política fiscal se enmarca en la noción de que las clasificadoras de riesgo siguen con interés las señales que enviará el gobierno saliente sobre la capacidad real del Fisco para volver al equilibrio y cómo esto incidirá en la gestión financiera de la administración entrante.

Esto, porque además de la capacidad de la nueva autoridad para reactivar el crecimiento, lo que tarde el país en recuperar una mejor nota crediticia, tras los recortes recientes dispuestos por Standard & Poor's y Fitch Ratings, dependerá también de su gestión financiera. En los últimos siete años, la deuda pública chilena pasó de un 8,6% (2010) a un 21,5% del PIB en marzo pasado.

¿Los cambios a la meta fiscal ayudaron a la opinión de las clasificadoras respecto del manejo fiscal chileno? "Hacienda ha comprometido una reducción en la tasa del déficit para hacerla converger hacia el presupuesto equilibrado; los evaluadores tal vez verían con mejores ojos una convergencia más rápida", responde Yáñez.

Lo que viene ahora, agrega, es retornar a un Presupuesto equilibrado y posiblemente a la generación de un pequeño superávit, lo que requiere ajustar el gasto a los ingresos que se están generando y también la meta del presupuesto estructural en la dirección señalada. "Se debería hacer un esfuerzo por volver a corto plazo a una meta de equilibrio fiscal, tomando medidas para alentar el crecimiento, lo cual aporta más recursos fiscales. Las metas funcionan cuando se hacen todos los esfuerzos para cumplirlas. Si no ocurre, da lo mismo la regla que se aplique, porque no se cumplirá", enfatiza.

Repetto, sin embargo, recuerda que si bien la regla se fue modificando en su objetivo de balance estructural y en las formas de medirlo, esto se hizo, por ejemplo, para considerar el tratamiento de nuevos impuestos y simplificar el cálculo. La meta original de superávit consideraba el balance patrimonial negativo del Banco Central (BC) y un conjunto de pasivos contingentes, como la pensión mínima garantizada y garantías a las concesiones de obras públicas. Pero ha habido razones para justificar ajustes en la meta, porque eso ha cambiado, aclara: el BC mejoró su patrimonio y cambió el cómo enfrentar algunos pasivos contingentes, por ejemplo, con la creación del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), que a julio pasado acumulaba US$ 10.055 millones.

"Las clasificadoras valoran la regla y esperan que siga sirviendo de ancla de las políticas para contener demandas de mayor gasto. También valoran las instituciones que actúan con ella, como la regla de objetivo de inflación, la flexibilidad cambiaria, la apertura al comercio y seguridad jurídica", añade.

* El fin y los medios

Unos 90 países han adoptado reglas en la línea de restringir el déficit, el gasto y/o el nivel de endeudamiento.

"El objetivo de tener una regla fiscal es ayudar a los gobiernos a imprimir una mirada de largo plazo al conjunto de políticas que implementan. En todas las democracias del mundo las demandas ciudadanas significan presión hacia el gasto fiscal. Sin reglas, los países tienden a tener déficits crecientes y a gastar de inmediato ingresos temporales, con políticas fiscales procíclicas en la parte positiva del ciclo. Eso eleva el costo del financiamiento y afecta la capacidad de crecer. Los ajustes posteriores suelen ser caros en términos de bienestar social", asevera Repetto.

La oposición -alentada por tener la candidatura con mayor probabilidad de ganar la presidencial de noviembre- y las otras cartas que postulan a La Moneda no sólo esperan que el Presupuesto 2018 considere un aumento del gasto público de hasta 3%. Un tema clave por estos días en los distintos comandos es que se cautelen los mayores fondos de libre disposición posibles para la nueva autoridad. No está claro el monto aún; sí que estará por debajo de los US$ 600 millones consignados en el último cambio presidencial.