Descentralización fiscal: una propuesta necesaria pero desarticulada

Por Ignacio Irarrázaval, Centro de Políticas Públicas UC, y Rodrigo Valdés, Escuela de Gobierno UC

Hoy se presenta al Pleno de la Convención Constituyente la propuesta de la Comisión de Forma de Estado respecto a la organización y responsabilidad fiscal, en materia de descentralización. Consideramos muy importante que se hayan incorporado normas sobre responsabilidad y sostenibilidad fiscal que se justifican por los beneficios que estas condiciones traen para el país, pues se trata precisamente de velar por que el accionar individual de un gobierno subnacional no erosione el interés colectivo nacional.

Sin perjuicio de estos avances, hay otros aspectos que nos parecen preocupantes. El primero y más importante es la desarticulación de la propuesta actual de descentralización fiscal, donde no es posible ver un modelo global, sino más bien una colección de instrumentos, algunos que pueden ser contraproducentes y otros contradictorios entre sí. Un ejemplo: un territorio puede decidir dentro de su autonomía rebajar ciertos impuestos, y luego optar a ser compensado por tener baja recaudación. Asimismo, hay distintos instrumentos que parecen apuntar a los mismos fines, por ejemplo, para compensar externalidades ambientales negativas.

Otra preocupación es la rigidez e ineficiencia que introducen algunos elementos para la administración de los recursos públicos. En esa línea proponemos separar conceptualmente un criterio para la asignación de recursos a las regiones con el objeto de evitar que persistan territorios con rezagos socioeconómicos, (lo que podría implicar la creación de un fondo de convergencia regional) del loable objetivo de simplemente descentralizar. Por otro lado, podría existir un fondo para compensación por externalidades negativas, especialmente las ambientales. Además, para asignar recursos, debería disponerse por lo menos de un informe financiero de la Dipres, que dé cuenta del impacto financiero en los recursos públicos.

Respecto del endeudamiento, consideramos que los resguardos son débiles y que se debe eliminar la posibilidad de endeudamiento por parte de las Entidades Territoriales (ET), ya que es altamente probable que con el tiempo alcance el máximo de los niveles establecidos (5% del presupuesto de la ET), que dicha deuda pueda ser utilizada con fines electorales, y que finalmente sea el Gobierno Central el que deba acudir a solventar la situación de un ET en quiebra. En caso de que se permita, se propone que las ET paguen las amortizaciones e intereses de la deuda contraída con cargo a recursos propios y que se elimine el endeudamiento extraordinario con límite del 5% del presupuesto de la ET.

En otro ámbito, las funciones de organismos que se propone crear -como la Comisión de Equidad Territorial- pueden ser abordadas por instituciones existentes. Las de fiscalización podrían ser asumidas por la CGR, con su área municipal/regional fortalecida. Las funciones referidas a criterios de equidad territorial podrían ser abordadas por el Congreso (en especial si habrá una cámara más territorial), con apoyo de su Oficina de Presupuestos (potenciada), y eventualmente con un comité asesor experto para estos temas, al que no es necesario darle un rango constitucional.

Hay varias otras normas que pueden ser perfeccionadas, teniendo siempre en cuenta que el objetivo final es descentralizar los recursos públicos, dando certeza en las fuentes de financiamiento a los gobiernos subnacionales, pero promoviendo la responsabilidad fiscal, que es clave para la sostenibilidad del sistema.