Los efectos de una Nueva Constitución en el crecimiento económico: ¿Mito o realidad?

Frente a la pandemia del coronavirus y los costos que traerá para la economía, el debate sobre los efectos que podría tener además el proceso constituyente en el desempeño económico del país, empieza a despertar con mayor fuerza.

La verdad es que no existe evidencia concluyente para determinar si efectivamente un cambio constitucional necesariamente trae consigo mayor estancamiento. Sí es un dato que desde que en Chile se empezó a hablar de nueva constitución, los actores económicos han actuado con mayor cautela ante la incertidumbre que genera este cambio porque aún no está claro qué es lo que finalmente se va a cambiar de la Carta Fundamental.

Un estudio realizado por el Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales en 2016 analizó el desempeño económico de 11 economías de Latinoamérica que cambiaron sus constituciones. Y muestra que en todos los casos, salvo Venezuela, el crecimiento de esos países en los cinco años posteriores al reemplazo constitucional fue mayor que el promedio de la región. Claramente, cada país vive situaciones particulares y hay factores externos que también pesan en la inversión y el crecimiento. Por lo mismo, es muy difícil extrapolar la experiencia de una economía que redacta una nueva constitución con otra. Pero al menos, dicen las conclusiones de ese estudio “no se puede afirmar que países que realizaron cambios constitucionales vieron seria y negativamente afectado tanto su crecimiento como sus inversiones ni antes ni después de realizado el cambio”.

Para contrastar las diferentes visiones que existen en esta discusión, invitamos a debatir a dos expertos en la materia. Bettina Horst, subdirectora de Políticas Públicas de Libertad Y Desarrollo y Gabriel Negretto, profesor de Ciencia Política de la UC.

-Bettina, ¿consideras que necesariamente un proceso de cambio constitucional tiene efectos para la economía de un país?

-Es una pregunta que nos estamos haciendo ya hace mucho tiempo. Y no sólo desde octubre del año pasado si no que desde el año 2015, cuando en el segundo gobierno de la presidenta Bachelet se instala con fuerza la idea de tener una nueva constitución. Aquí no estamos hablando de una modificación, si no que de un texto nuevo. En esa oportunidad se abrió un proceso de participación en el cual se discutió mucho si efectivamente el hecho de abrir una discusión respecto de una constitución nueva, afectaba o no afectaba la economía.

Pero el tema ahora se instaló de nuevo después de octubre. Y más que por manifestaciones sociales, yo te diría a partir de los importantes episodios de violencia. Yo creo que cada país tiene su historia y el efecto que tiene en un país el abrir un proceso, un análisis, una discusión respecto a una nueva constitución, yo creo que incide en la economía. Yo te diría que hoy en el contexto que estamos viviendo como país, con todas las incertidumbres que estamos enfrentando, no sabemos en qué va terminar el mundo o la economía mundial en unos meses más. No sabemos cuán larga va a ser la pandemia. No sabemos cómo después de solucionar esta crisis sanitaria, cuál va a ser el nivel de violencia que vamos a vivir en las calles. Entonces, en este contexto yo creo que hay muchos elementos que todos apuntan a una mayor incertidumbre, lo cual siempre sin duda ha afectado los ciclos económicos y las decisiones de inversión de los distintos agentes.

Gabriel, ¿Cuál es tu opinión al respecto? Crees que podría multiplicarse el efecto incertidumbre económica por el proceso constituyente por el coronavirus?

Yo quisiera poner primero entre paréntesis la cuestión del coronavirus, a pesar de que es algo que no está preocupando en estos instantes. Y empezar por lo que comentó Bettina. Esta discusión en Chile viene de larga data, esto no comenzó ahora. Los procesos constituyentes no tienen por qué generar un nivel de incertidumbre que afecte el crecimiento económico ni las inversiones. Aquí, detrás de la discusión y el debate público en Chile, primero, hay una percepción regional muy latinoamericana, y una percepción local chilena que afecta la visión sobre este problema. Desde el punto de vista latinoamericano el problema y la discusión está centrada en que en América Latina los cambios constitucionales que se han dado en períodos recientes y dentro de regímenes ya democráticos, han sido generalmente disruptivos. Disruptivos porque se generaron a través de la elección de asambleas constituyentes paralelas a los congresos ordinarios. Y en general, con procesos previos de crisis política, de movilización social, y por dinámicas que ya de por sí resultan ser disruptivas. La idea de la asamblea constituyente es una idea muy latinoamericana que tuvo experiencias más o menos exitosas, como en el caso de Colombia, y experiencias desastrosas como fue la de Venezuela en el 99, o la de Ecuador en el 2008. Estas dos experiencias están muy presentes en el debate público chileno. Yo les puedo mencionar procesos constituyentes como el de Suiza en el 98-99. Son procesos constreñidos, se realizaron a través de una legislatura constituyente, con una elección en el medio, referendo, y con ningún impacto económico.

Relacionado a eso mismo, las dos opciones que se plantean en Chile, Convención Constitucional o Mixta, ¿crees que pueden ser determinantes en si afecta o no a la economía?

Gabriel: Efectivamente la elección de una asamblea especial tiene efectos potencialmente conflictivos porque se elige en forma paralela a un congreso ordinario. Y tú puedes causar conflictos de poderes, etc. Después hay una cuestión relativa al contenido, que se espera de una nueva constitución, por qué finalmente si es simplemente mejorar la carta de derechos, afinar algunos puntos. Si las nuevas constituciones no tienen porqué ser la invención de la rueda. En Finlandia se aprueba una nueva constitución en el año 2000 que cambia bastantes aspectos del sistema político, de hecho, deja de ser un sistema semi parlamentario para convertirse en un sistema parlamentario. Se amplía la carta de derechos, se incorporan tratados internacionales, es decir, no son cambios necesariamente cosméticos, pero no produce ningún debate intenso ni polarización. ¿Cuál es el problema local de Chile, además del contexto regional? Es la percepción de que un cambio constituyente va a atacar los fundamentos y los pilares básicos de la economía de mercado, que promovió el modelo de desarrollo económico en Chile. Es decir, la idea que se puede discutir el derecho de propiedad, que se van a incorporar derechos sociales que no se sabe cómo van a afectar el presupuesto. Entonces, la idea de la incertidumbre está en esta dimensión chilena del problema. Evidentemente un proceso con características de una convención constitucional y mixta, sí, evidentemente abren un paréntesis constitucional que genera una dinámica nueva. Pero pensar que esto aumenta la incertidumbre teniendo en cuenta las razones por las cuales se produce este proceso, me parece que es un ejercicio contrafactual falso, porque estaríamos suponiendo que de no haberse iniciado, se hubiese podido controlar la violencia o se podría haber respondido de otra manera. Y la verdad es que viendo cómo manejó el gobierno toda la crisis, la falta de control que hubo sobre las fuerzas de represión, sobre los focos de violencia, pensar que en ausencia de un cambio constitucional la situación se hubiera calmado y hubiera vuelto a su cauce normal, me parece que es absolutamente aventurado.

Bettina, respecto a lo que plantea Gabriel, ¿el hecho de que la idea de una nueva constitución se hubiera abierto luego de este estallido social, hay quienes plantean que el costo en la economía de no haber tomado esa vía, habría sido mayor a largo plazo?

Es interesante lo que plantea Gabriel y en el fondo yo no quiero quedarme pegada la discusión basada en cuanto a si estuvo bien o no lo que se hizo en noviembre. Yo no tomo más bien como dato. Pero, con una mirada al futuro, creo que es importante tener conciencia y evaluar efectivamente hasta qué punto el proceso constituyente que se abre afecta o no la certidumbre y a partir de eso la economía. ¿Y por qué digo que es importante eso en la discusión hoy? Porque dependiendo de lo que hoy se haga, dependiendo de la discusión que hoy se instale, de cómo en las distintas fuerzas políticas aborden el tema, eso va determinar si es que hay más o menos incertidumbre. Mucho se ha hablado de la carta en blanco. De hecho, para algunos sectores ha sido un eje de campaña, la hoja en blanco. Otros, cercanos a ese sector o de otros sectores, planteaban que si bien hay que hacer cambios, no hay que arrasar con todo. Un poco lo que decía Gabriel, si te entendí bien, en cuanto que hay procesos constituyentes que hacen cambios pero no es que botan todo lo anterior. Creo que para agotar el efecto en la incertidumbre y generar mayores certezas, es importante que desde el discurso político y los distintos actores políticos involucrados, le pongan algún borde a la discusión. Como la discusión hoy día no tiene bordes y todavía se enfrenta como una hoja en blanco, eso exacerba la incertidumbre en un contexto ya de mucha incertidumbre.

Ahora, estamos mirando la incertidumbre como un factor bien de corto plazo, donde todavía no existen estos bordes que tú mencionas. Pero cuando uno mira efectos de más largo o mediano plazo, al revisar la evidencia de cambios constitucionales que se han hecho en el resto de la región, no ha habido efectos negativos en crecimiento económico. No sé si eso se puede extrapolar a lo que podría pasar acá en Chile, pero la evidencia internacional, al menos, demuestra que al menos no tendrían que ser proceso tan disruptivos económicamente.

Gabriel: Quisiera retomar un poquito lo que estaba mencionando Bettina y ahora vuelvo a tu comentario. Está esta percepción de que está todo abierto a la discusión, que genera la idea de que esto puede oscilar entre extremos. En general las constituciones nunca se crean desde cero. Ahora, cuando se crea una nueva constitución, sobre todo en un contexto de crisis social y crisis política, no es frecuente que se genere una suerte de acuerdo previo que pueda constreñir los temas a abordarse. Ha habido casos, por ejemplo, en Sudáfrica, que era un texto de transición a la democracia muy peculiar: el pacto entre el viejo partido del apartheid y el partido del Congreso Nacional Africano acordaron los temas que iban a discutirse en el parlamento constituyente. No había margen, estaban los temas ya pre definidos. Esto en los procesos más abiertos obviamente no puede ocurrir. Pero si en este contexto, y quiero volver a lo del coronavirus, no hubiera surgido lo que ahora está surgiendo, que no sabemos ni siquiera si se podría reunir una convención de cualquier naturaleza, si podría haber habido acuerdos. En ese sentido estoy muy de acuerdo con Bettina: podría haber habido acuerdo previo a las elecciones para que, los partidos que previeran una posibilidad de alianzas, por ejemplo llegar a puntos comunes y programas afines al momento de presentarse a la elección para la convención, cualquiera sea esta. Quisiera remarcar que el caso chileno en el contexto latinoamericano, ha sido un proceso que busca, ha buscado y ha logrado en este contexto difícil después del estallido social, regular el proceso por canales institucionales bastante firmes. El acuerdo transversal del 15 de noviembre, el establecimiento de una regla consensual de 2/3 para tomar decisiones, demuestra que Chile recoge las mejores prácticas, para reducir la incertidumbre. Lo que faltaba y todavía falta y no sabemos si va a llegar, es que como dice Bettina, pudiéramos llegar a acuerdos que no van a ser vinculantes, porque no puede haber ningún acuerdo vinculante antes de la elección de la convención que es la que va a tener que decidir los temas. Pero creo que sí puede haber acercamientos entre partidos para que coaliciones o programas encuentren puntos de afinidad. Y en ese sentido, soy bastante más optimista.

Bettina, respecto a un argumento que ocupa bastante la izquierda de decir que el empresariado está más ligado a la derecha y que la Constitución actual tendría ciertos elementos que reafirman el modelo de desarrollo económico, por ejemplo el estado subsidiario, entre otros temas. Y entra ahí también este argumento del miedo y el fantasma de Venezuela. ¿Cuánto de eso también hay en este argumento de la incertidumbre económica?

Bettina: Obviamente desde los dos sectores que respecto del plebiscito de entrada a la Constitución, se dividen entre Apruebo y Rechazo, se ocupan distintos instrumentos comunicacionales, quizás para tratar de darle fuerza al argumento de un lado u otro. Al mirar las constituciones pasadas, te da cuenta que hay muchas cosas que se han mantenido y que vienen desde la del 25, e incluso antes. Pero bueno, más allá que eso, esta constitución efectivamente es una constitución mucho más liberal en lo económico. Efectivamente, le pone límites al estado. En los 80 todas las reformas que se van implementando, buscaban implementar una mayor libertad económica en el país. Y desde ese punto de vista, obviamente, me imagino que distintos empresarios, más allá que sean de derecha o de izquierda, temen qué pasa si efectivamente el día de mañana el derecho de propiedad no está garantizada la Constitución. Y me refiero con eso en cuanto que haya instrumentos que compensen a privados. La constitución contempla límites al derecho de gozar de tus bienes, pero siempre resguardando que en el caso que el Estado los necesite, por ejemplo, tienen que ser compensados en ese costo. Entonces, creo que tanto los distintos sectores, tanto apruebo como rechazo, buscan experiencias en el mundo. Y mucho se habla de Venezuela, mirando las debilidades institucionales que tiene ese país, y Chile tiene una fortaleza institucional probablemente muy superior a la de otros países. Por lo menos así el mundo nos miraba en comparación con nuestros pares de Latinoamérica hasta antes del 18 de octubre. Por eso fue tan inesperado esto de abrirse a un nueva constitución y todos los episodios de violencia y de violación al Estado de derecho.

Pero entonces, el argumento de que la economía se va a ir a piso o que vamos a crecer menos, ¿tendría incorporado una cuota de sesgo?

A ver. Hemos visto como los indicadores de confianza de los empresarios inversionistas ha caído en los últimos meses. Eso ha sido así desde octubre e incluso un poco antes. Pero, hoy día estamos en el peor nivel de confianza o de expectativas respecto del futuro de la economía chilena. Ahora, yo no sé si hablaría de sesgo, así como a mí no me gusta decir que si abrimos un proceso constituyente vamos a terminar como Venezuela, no. El punto es hoy día como logramos poner de atajo a ciertos discursos de distintos sectores políticos que, efectivamente, no te dan certeza de que no quieren llevarnos a Venezuela. Entonces, de nuevo, a mi me falta acá en distintos ámbitos, ponerle un rayado de cancha macro, para ver dónde vamos a jugar a la pelota, encuentro que está demasiado abierto. Y ahí cuando no hay bordes, los distintos discursos más radicalizados juegan también dentro de esa cancha.

¿Gabriel, qué opinas? ¿Estás de acuerdo con lo que plante Bettina?

Gabriel: Yo sí estoy de acuerdo con Bettina de que aquí cada un habla desde su propia perspectiva, pero claramente este argumento de la venezuelarización es ya un lugar común en toda América Latina. En el caso de Chile agitar este fantasma para impedir un proceso de este tipo, argumentando que esto va a llevar al colapso, me parece un discurso auto interesado, efectivamente es una campaña negativa, del miedo que no tiene fundamento real. Lo que sí es verdad, y esto es propio de Chile, es que pensar que el modelo económico de Chile simplemente se describe como un modelo liberal, un modelo de mercado, a mi me parece que es no matizar las características que ha tenido el proceso de desarrollo económico, el modelo económico chileno. Porque, a ver, no cabe duda que Alemania tiene un modelo económico de mercado, no cabe duda de que Suecia también lo tiene. Creo que nadie en su sano juicio y con conocimiento, está queriendo que se le pase a una economía soviética, de estilo de los años 30 o 40. A mí me parece que se está mirando otros modelos de capitalismo. Y el modelo del capitalismo chileno es un modelo donde el Estado está mucho más ausente, o mejor dicho no tiene ninguna presencia en comparación con capitalismos que tiene un carácter social y que podemos admirar y aspirar. Un capitalismo europeo, más social demócrata, un capitalismo con redes sociales, y con regulación económica. Hay que pensar aquí que obviamente los agentes económicos en Chile están acostumbrados a una ausencia prácticamente total de regulación y restricciones del Estado, incluso cuando proveen bienes públicos fundamentales, como es educación, salud. En un estado donde la presión impositiva es bajísima, claramente una de las más bajas de la OECD, pero también en el contexto latinoamericano. Y obviamente que tienen miedo, lo tendría cualquiera de nosotros.

Bettina: Déjame comentar algo frente a lo que planteaba Gabriel. hay ciertas cosas que no son parte de la Constitución. Y, a mi modo de ver, buena parte de las cosas que se han instalado con fuerza en la agenda social, no son parte de la Constitución. Y ahí podemos volver a la situación más ridícula, como cuando teníamos una senadora tuiteando que, producto de una nueva constitución vamos a tener un equipamiento de áreas verdes más equitativo entre comuna. Hay que entender que la Constitución es un marco global. Por ejemplo, la carga impositiva de un país, no está regulada por la constitución. Además, no tenemos la más baja de la OCDE, pero bueno. Más allá que eso, hay muchas cosas que hoy día se plantean, como trato igualitario, avanzar hacia más igualdad, un trato igualitario o a quienes atienden en la salud pública versus en la privada, o a quienes viven en barrios de menores ingresos versus de mayores ingresos. Muchos de esos temas que son relevantes y que están instalados con fuerza la agenda pública, no debieran ser parte del debate de la Constitución. Y la preocupación que me queda es que finalmente se instalan sueños que se quieren alcanzar a través de la reforma o cambio constitucional que finalmente no van a tener ese efecto. Entonces también hay que ser prudente en cuanto qué le podemos ofrecer a la ciudadanía y en qué cosas realmente un cambio constitucional puede generar un cambio en su vida. Y ahí yo creo que también ha habido mucho mito, por no decir, desinformación. Hay una preocupación genuina en cuánto a que una cosa es salir de esta crisis a partir de una nueva constitución. Y como dice Gabriel, los países en general cambian sus constituciones como respuesta a una crisis, pero que también esa salida de la crisis, no genere otra crisis en cuanto a que la gente diga: no se cumplieron mis expectativas, yo tenía un sueño, yo tenía una expectativa distinta. Con el cambio constitucional eso no va pasar de un día para otro.