Gabriel Negretto: “Es altamente improbable que se logren todos los objetivos del proceso constituyente en el plazo de un año”

Comparar procesos constitucionales del mundo. A eso se ha dedicado durante gran parte de su trayectoria académica el doctor en Ciencia Política Gabriel Negretto. Nació en Argentina, pero vive desde febrero de 2019 en Chile. Llegó en un momento atractivo para un académico que viene estudiando procesos políticos desde los 90, algo que ha reflejado en varios libros, cuatro sobre asambleas y convenciones que cambiaron cartas fundamentales.

Ha sido consultor de la ONU, Idea Internacional y el PNUD y actualmente es académico de la Universidad Católica y jefe del programa de doctorado del Instituto de Ciencia Política de esa casa de estudios. En esta entrevista, a una semana de las elecciones donde se elegirá a los 155 convencionales constituyentes, hace un análisis del debate actual, pone una voz de alerta sobre los tiempos que tiene la convención para escribir el nuevo texto constitucional y entrega su visión sobre cómo podría cambiar el presidencialismo chileno.

Hace algunas semanas publicó una columna en La Tercera donde alertaba que es muy difícil alcanzar los objetivos que se ha autoimpuesto el proceso constituyente chileno -un nuevo texto sin proyecto precedente, aprobar normas por un quórum de 2/3 y que haya participación ciudadana- en los nueve meses que establece la ley o incluso en un año si es que se prorrogan. ¿Por qué es tan difícil?

Es muy difícil lograr que la ciudadanía participe de manera exhaustiva en un proceso constituyente que está sujeto a un plazo tan perentorio como es el caso de Chile, y además obtener acuerdos con altos niveles de inclusión entre los representantes. Si al momento de sancionar el reglamento de la convención los delegados constituyentes establecen tiempos estrictos, una organización muy eficiente, no surgen diferencias importantes en temas que deban incluirse en la Constitución y además se estructura el proceso de participación de manera relativamente delimitada en ciertas etapas del proceso, sería posible alcanzar todos los objetivos. Pero la experiencia comparada indica que es muy improbable que esto ocurra. Es altamente improbable que se logren todos los objetivos del proceso constituyente en el plazo de un año. Es extremadamente complicado forjar consensos incluyentes entre los representantes y promover al mismo tiempo una participación ciudadana más o menos efectiva e intensa.

¿Qué sería una participación efectiva?

Me refiero a una participación en la que no solamente se involucre a la ciudadanía para darle legitimidad externa al proceso, sino que a ojos de los ciudadanos esta participación haya tenido una cierta causalidad, un cierto impacto en los resultados. Esto lleva tiempo. No es imposible, pero insisto, es altamente improbable. No ha habido en el mundo procesos en los que se requiera aprobar la Constitución por mayorías calificadas e involucrar a la ciudadanía que duren menos de dos años.

¿Qué tanto juega en contra la polarización -de la élite, de la ciudadanía o de ambos- en cumplir con estos objetivos?

Juega un papel fundamental. Este proceso surge de una desconfianza entrecruzada. Por un lado, entre las élites políticas, y por el otro lado, entre los ciudadanos y los representantes. Por ejemplo, la adopción de la regla de dos tercios, que fue un aspecto central del acuerdo de noviembre del 2019, refleja justamente un elemento de desconfianza entre los actores políticos en el sentido de que no haya mayorías que se impongan y que se busquen grandes consensos. Pero las reglas de mayoría calificada no funcionan mágicamente. En los procesos más exitosos que las han establecido, fueron un reflejo de acuerdos previos más que una condición para que estos se produzcan. En Chile estos acuerdos sustantivos no existían previamente. Para que esta regla funcione y funcione sin problemas, se requiere que se trabaje sobre acuerdos, aunque sea mínimos, de fondo. A esto se agrega que no ha habido hasta ahora un debate público importante acerca de los contenidos de la nueva Constitución.

¿Y por qué cree que no ha ocurrido eso?

Las posiciones de las fuerzas políticas respecto de la futura Constitución se pueden prever en términos generales, por ejemplo, entre sectores de izquierda y derecha. Sin embargo, no hay hasta ahora un debate público concreto e informativo. Por esta razón, creo que los votantes hoy en día, a pesar de que se ha establecido una convención que va a ser electa especialmente para elaborar una nueva Constitución, no van a elegir delegados en base a proyectos de reforma. Van a ser elegidos de una manera muy similar a la que se eligieron miembros de Congresos pasados, de acuerdo a ideología, identidad partidaria o intereses, pero no en base a propuestas concretas de cambio constitucional, porque este debate ha sido muy pobre.

Se va a votar como se elige en la mayoría de las elecciones...

Creo que la falta de propuestas y discusiones concretas es por el enfoque casi exclusivo que hay en la elección y la preocupación por la medición de fuerzas que va a resultar de la elección. Y en esto también incluyo la propia discusión del reglamento, porque las posiciones respecto del mismo van a ir cambiando o se van a ir consolidando conforme se visualicen y confirmen los resultados de la elección. La mayoría de los candidatos evita comprometerse a llevar temas de reforma concretos, y prefieren utilizar eslóganes que venden de manera mucho más fácil, con los que todos pueden estar de acuerdo, como “vamos a hacer un Chile más digno” o “queremos un Chile más incluyente”. Está muy bien, pero eso ¿en qué se traduce? Todos quieren posicionarse en la elección de la mejor manera posible, evitando el debate sobre contenidos y sobre los temas más difíciles del reglamento, como qué va a ocurrir si no se alcanzan los dos tercios, qué mecanismos de desbloqueo se van a establecer o en cuántas instancias, en qué tiempos y con qué mecanismos específicos se va a involucrar a la ciudadanía en el proceso.

¿Y cuáles serían las soluciones para que se puedan cumplir los objetivos en el plazo?

La primera tarea de los delegados electos de las distintas fuerzas tiene que ser crear una comisión para elaborar una propuesta de reglamento. Esta comisión es absolutamente necesaria, porque es inviable discutir y elaborar el reglamento en el plenario. Así como cualquier otra sección de la Constitución va a tener que surgir de reportes de comisiones temáticas, el reglamento también va a tener que surgir de una comisión que debería tener una composición marcadamente política. Y digo marcadamente política porque muchos de los temas que se tienen que discutir en relación a bloqueos que puedan surgir y cómo destrabarlos, las instancias de participación, la organización del proceso de elaboración del primer borrador, y la relación entre trabajo en comisiones y plenario son todos temas políticamente sensibles. Creo que también hay que ponerle tiempos precisos a la comisión encargada de redactar el reglamento, y que ésta, a su vez, debe establecer una organización muy clara en cuanto a los tiempos para enviar propuestas, para producir reportes por parte de las comisiones temáticas, para integrar los reportes de cada una de las comisiones temáticas en un primer borrador coherente, y para superar bloqueos en las votaciones. Este es el objetivo primordial. El propio reglamento se tiene que aprobar por dos terceras partes en el plenario, así que creo que esto va a llevar un tiempo, ojalá que el menor posible.

¿Cree posible que se cambie el régimen político en la convención?

Creo que el régimen presidencial es el peor posible para organizar la relación entre poderes y para organizar la representación de los ciudadanos en una democracia. Sus deficiencias en América Latina, en general, y en Chile, en particular, son muy visibles. Pero considero que es muy difícil lograr una transición de un régimen presidencial a uno parlamentario o incluso semipresidencial. En América Latina, a pesar de las numerosas discusiones sobre el tema, no ha habido ni un solo caso que haya transitado de un régimen presidencial a un régimen parlamentario. Y el único caso de cambio de un régimen presidencial a un régimen semipresidencial ocurrió en Brasil entre 1961 y 1963. Duró solo dos años y fue logrado por imposición de los militares que buscaban restringir los poderes de un presidente que consideraban populista por medio de la creación de un primer ministro. No es casual que sea una rareza cambiar de régimen de gobierno presidencial a parlamentario o semipresidencial, que en verdad es una variante del régimen parlamentario.

¿Y a qué se debe eso?

La razón es que no hay incentivos ni entre las élites políticas ni entre los ciudadanos para aceptar un cambio de esta naturaleza. Por parte de las élites políticas, en primer lugar, porque cambiar de régimen de gobierno conlleva un alto nivel de incertidumbre. Han invertido décadas en aprender cómo funciona un sistema y no saben cómo podría funcionar algo distinto. En segundo lugar, porque siempre van a existir fuerzas políticas que tienen mayores expectativas de ganar la presidencia en la próxima elección, y que por esa razón ven de manera atractiva el conservar la presidencia tal como existía en el régimen anterior. Por otro lado, la ciudadanía tiende a ser escéptica o incluso contraria respecto de este cambio. Porque la elección presidencial es la elección más visible y atractiva en una democracia presidencial.

¿Qué tanto daño le puede estar haciendo la gestión del actual gobierno al presidencialismo?

La aprobación del gobierno actual en Chile es muy baja, lo cual es probable tenga un impacto negativo en las perspectivas de los candidatos de Chile Vamos en la elección de delegados para la convención constitucional. Sin embargo, una mala gestión presidencial no necesariamente afecta la institución presidencial. Así como en la Edad Media la expresión “El rey ha muerto, que viva el rey” distinguía al rey como individuo de la corona como institución, en los regímenes presidenciales la percepción pública negativa de un presidente, incluso si este renuncia o es destituido, no se traslada automáticamente a la percepción pública de la presidencia como institución.

¿Cree que hay que echarles mano a algunas atribuciones del Presidente?

Absolutamente. De mantenerse el régimen presidencial, como es lo más probable, es preciso incrementar los constreñimientos sobre el Poder Ejecutivo. Es decir, creo que hay que pensar en un nuevo diseño de distribución de poderes entre Ejecutivo y Legislativo, que limite más al primero y fortalezca la capacidad de decisión de las mayorías legislativas. Como ya lo han señalado muchos expertos constitucionalistas y politólogos, el poder del presidente en Chile es muy alto y está desbalanceado respecto de las prerrogativas que tiene el Congreso. Se visualiza, por ejemplo, en materia de nombramientos, de iniciativas exclusivas de ley y de poderes de emergencia. Podría considerarse también que el Congreso incremente sus facultades de fiscalización sobre el Ejecutivo y de control político sobre el gabinete, aunque esto tiene que ser discutido en detalle. En la realidad, como lo demuestran muchos cambios constitucionales recientes en países cuya democracia se ha deteriorado o ha desaparecido, como en Ecuador o Venezuela, los presidentes fuertes tienden a producir ciudadanos débiles, con muchos derechos teóricos que no se observan en la práctica. D