Diego Pardow, abogado: “No pasaría nada si se saca el reconocimiento constitucional al Banco Central”

“La Constitución dice muy poco sobre el Banco Central, pero muy, muy poco”. El presidente ejecutivo de Espacio Público, think tank ligado a la centroizquierda, Diego Pardow, dice que pocos le creen cuando explica lo breve que es nuestra la Carta Fundamental actual respecto al instituto emisor. Aclara que son solo dos los artículos que se refieren a este organismo y que son más bien someros. Uno dice “existirá un organismo autónomo con patrimonio propio, de carácter técnico denominado Banco Central cuya composición, organización, atribuciones y funciones determinará una ley orgánica constitucional” y el otro hace alusión a que esta entidad no podrá de ninguna manera financiar el gasto público, salvo en caso de guerra.

Sentado detrás de una pizarra blanca en una oficina de su casa donde está confinado desde esta semana para prevenir la propagación del coronavirus, Pardow habla a través del computador y confiesa que es de los pocos constitucionalistas que cree que la autonomía constitucional del Banco Central no es algo que importe demasiado. “Toda la autonomía del Banco Central está en su ley orgánica. Ahí es donde están todos estos mecanismos. El mecanismo de autonomía decisional que le permite tomar decisiones en materia de política monetaria sin el concurso de nadie más; el mecanismo de nombramiento de sus autoridades superiores por el acuerdo de la mayoría simple de los senadores; y la autonomía presupuestaria que le permite administrar sus fondos”, dice.

Pardow es también miembro del comité asesor de Re:Constitución, el sitio multiplataforma de La Tercera creado para informar y aportar a la discusión cívica del proceso constituyente.

¿La autonomía del Banco Central entonces podría no estar en la Constitución, pero estar igualmente garantizada?

-Sí, de hecho hay un trabajo muy reciente, de hace un par de meses que se llama La independencia del Banco Central y que compila distintos índices para definir cómo se determina la independencia de estas entidades en el mundo. Y ninguno de estos componentes tiene que ver con un reconocimiento constitucional. En muchas partes del mundo la independencia es que efectivamente tenga un consejo superior compuesto por técnicos, que en su nombramiento intervengan varios organismos del estado, que no dependa del Ministerio de Hacienda para tomar decisiones, que pueda administrar su propio personal, que pueda manejar sus cuadros técnicos y que tenga autonomía de gastos. Pero en ninguna parte se pregunta por el reconocimiento constitucional, ni por el quórum necesario para reformar esas leyes. En la mayor parte del mundo los bancos centrales no se reconocen en la Constitución y no hay un quórum supramayoritario para modificar sus leyes orgánicas.

-Sería necesario, a tu juicio, eliminar esos quórums?

Para mi no es radicalmente importante que la ley orgánica del Banco Central quede con mayoría simple, pero sí sería crucial que no haya quórums supramayoritarios. Eso sí creo que sería importante. Me parece que en general los quórum mayoritarios son malos, aunque no tengo nada en contra de cómo funciona hoy el Banco Central.

¿Por qué es tan importante resguardar la autonomía del Banco Central?

Hay un conjunto de organismos públicos respecto de los cuales el gobierno tiene un conflicto de interés en su relación con ellos, porque pueden tener una influencia nociva en sus decisiones. Y la autonomía del Banco Central lo que hace es limitar la influencia del poder ejecutivo. Todos los gobiernos quieren reelegirse y una manera natural de lograrlo es gastar más plata. Y pueden hacerlo pasando por el Congreso con una ley de presupuesto. Pero hay algunas instituciones que, por decirlo de alguna manera, le permiten hacer trampa a la ley de presupuesto utilizando herramientas de política económica. Una de ellas es el Banco Central a través de la política monetaria, que es la manera en que el ente emisor controla la disponibilidad de dinero, subiendo o bajando la tasa de interés, y por ende la inflación.

¿Qué ha pasado en países donde no existen bancos centrales autónomos?

Hay muy malas experiencias con bancos centrales que responden al gobierno. Básicamente lo que pasa es que imprimen dinero a la hora de una reelección y aumenta la inflación. La inflación como fenómeno económico es terrible porque afecta mucho mas a los pobres, que consumen prácticamente todo su salario a diferencia de los ricos.

¿Qué casos concretos hay?

Toda Latinoamérica tuvo hiperinflación en lo que se llamó la década perdida entre el 75 y el 85. Es una época de estancamiento económico e inflación. Y en todos esos casos se trataba de bancos centrales que eran capturables por los gobiernos de turno.

Qué beneficios puntuales ha traído la autonomía del Banco Central en Chile?

Hay un trabajo que hice hace poco donde tomé todos los currículums de las personas que han dirigido superintendencias, Contraloría, Servicio de Impuestos Internos, Banco Central y otras agencias reguladoras entre el 90 y el 2016. E hice un índice de su afiliación política para ver si participaban de algún partido o centro de pensamiento asociado a alguna posición política en particular y si habían sido candidatos a alguna elección. Y por otro lado medí su calidad profesional, es decir con qué puntaje entraron a la universidad, notas de la universidad, en qué universidad habían hecho el pregrado, en cuál el posgrado y cuál era el ranking de esa universidad, todas esas cosas. Que es la manera en que, por ejemplo, Conicyt rankea los CVs. Y lo que encontré es que el Banco Central es uno de los que tiene relativamente poca afiliación política y mejor preparación técnica de sus directivos. Ese es uno de sus primeros éxitos. Lo segundo es que sus cuadros técnicos son muy estables, hacen carrera dentro de la institución. Y lo tercero es que ha sido muy exitoso en controlar la inflación, que es uno de sus objetivos.

¿Por qué crees que hoy día dentro del debate de la Nueva Constitución entra el tema de la autonomía del Banco Central, si en general existe un consenso que no debería tocarse?

Creo que francamente esto es parte de la falacia del mono de paja. Cuando uno quiere ganar una discusión, se inventa un mecanismo imaginario que tiene todos los defectos que se necesitan para hacer parecer que solo el de uno tiene virtud. Y creo que durante la discusión constitucional, la gente que se opone al cambio constitucional se ha inventado una serie de monos de paja. Y uno de ellos es el Banco Central y esta idea de que todo el mundo quiere intervenirlo. Pero la verdad es que yo no he escuchado a nadie decir que hay que intervenir el Banco Central. Vengo de un sector más progresista y de la izquierda del espectro político y no he escuchado a nadie decir eso.

Heterogeneidad institucional

El abogado de la Universidad de Chile y doctor en Derecho de la Universidad de California, Berkeley, se ha especializado en temas de diseño institucional y regulación económica. Uno de sus trabajos habla justamente de la necesidad de que exista un mayor orden a la hora de fijar criterios de funcionamiento entre los diferentes reguladores y agencias, como la Subtel, la Comisión para el Mercado Financiero, el Servicio de Impuestos Internos, la Fiscalía Nacional Económica, la Superintendencia del Medio Ambiente, entre otros

Hoy vemos que las normas que rigen entre los distintos reguladores, son diferentes ¿Crees que es necesario uniformar los niveles de autonomía de cada uno de ellos aunque cumplan funciones diferentes?

Lo que ha pasado es que el Estado chileno se ha ido complejizando y necesita analizar retrospectivamente lo que ha venido haciendo y determinar cuál va a ser su nuevo modelo de diseño de institucional. En los ’80, el Estado deja de proveer servicios básicos como agua y luz, entre otros, y pasa a regularlos con esta forma de superintendencias, que son básicamente oficinas que fijan precios o supervisan el funcionamiento de ese mercado determinado. Posteriormente con la admisión de Chile a la OCDE en 2005, en la primera década del 2000, hay una serie de reformas. Estos organismos, como hemos ido aprendiendo con los años, son súper poco independientes y cada vez que están metidos en un escándalo relativamente comprometedor, entran en crisis, se fuerzan renuncias o se dan vuelta resoluciones.

Y eso ha tenido un impacto en su legitimidad...

Efectivamente. Entonces, lo que se empezó a hacer es reformar, pero con puras leyes cortas. Está la ley 21.000 que creó la Comisión de Mercado Financiero (CMF), se creó la ley eléctrica que cambió la Comisión Nacional de Energía y creó el Panel de Expertos, se hizo la ley de Medioambiente que creó la superintendencia de MedioAmbiente y los Tribunales Ambientales y de alguna manera cada ley sectorial fue abordando un diseño distinto. Hoy tenemos organismos cuyos miembros son elegidos por una persona, otros por varias personas, otros que se nombran con acuerdo del Senado, otros con acuerdo del Poder Judicial, otros que se nombran en parejas, otros de a uno. Algunos que tienen atribuciones para multar, otros que tienen que pedirle a un tribunal que ponga las multas e incluso organismos bien parecidos que tienen atribuciones distintas. Al final del día, tienes regulaciones diferentes para cada mercado que no tienen ninguna razón para ser distintas. Y eso pasa en todo ámbito.

¿Debería ser materia de la Constitución ordenar eso o podría abordarse con una modernización de Estado?

Creo que debe ser materia de la Constitución. Uno de los capítulos importantes de la Constitución es el Poder Ejecutivo y cuando se diseñe ese capítulo tiene que tomar ciertas decisiones. Va a estar el presidente, sus ministros y lo que viene después son las autoridades regulatorias, cómo se van a organizar, qué grado de independencia van a tener. Eso requiere hoy en día orden, porque lo que tienes hoy es mucha heterogeneidad institucional y eso hace que las regulaciones sean innecesariamente complejas lo que no favorece a nadie. Al ciudadano le es más difícil entender la regulación, los negocios tienen costos de transacción más altos y pierden plata en temas no productivos y además no favorece el desempeño del gobierno, porque mientras más compleja es una tarea, más difícil es rendir cuenta.

¿Una nueva Constitución entonces debería ordenar cada una de estos reguladores?

Más que eso, lo que debería hacer es establecer el modelo de diseño institucional que se va a seguir para los reguladores económicos. Eso no significa que todos ellos tengan que estar en la Constitución, pero que sí se determine ciertos principios de coordinación administrativa. Son principios que normalmente recoge una constitución.

Y desde una perspectiva más amplia, ¿crees que una Constitución debe imponer necesariamente una manera de entender el desarrollo económico?

Esperaría que trate de ser lo más neutra posible. Y creo que ese es uno de los problemas que tiene nuestra Constitución actual, que tiene una visión respecto de la organización económica. Y uno de los principales problemas de eso es que la Constitución no puede ser un espacio de revancha, de ganar una disputa política. El modelo económico, así como el tamaño del estado está bien que cambien en una sociedad y está bien que se jueguen en una elección presidencial y que sean parte de las cosas que cambien de un gobierno a otro, porque si o no pasa lo que pasó durante 20 años en Chile. Hay gente que separa la estabilidad de nuestro actual conflicto, pero las dos son consecuencias de lo mismo.

¿En qué sentido?

Teníamos harta estabilidad, pero en las elecciones no se jugaba nada, pasaron a ser irrelevantes y la gente dejó de ir a votar y dejó de sentir que la política era algo que le prometía solucionar sus problemas. Si tu nuevo gobierno electo no es capaz de conseguir que la Isapre no suban unilateralmente los planes, no tiene mucho sentido ir a votar. Si esos cambios son posibles de lograr con un nuevo gobierno, se vuelve relevante la política y se vuelven relevantes las elecciones. Y eso te termina llevando a situaciones como las que estamos ahora. Los cientistas políticos utilizan la dicotomía estabilidad/legitimidad. La estabilidad siempre tiene un costo en la legitimidad de las instituciones, porque lo que hace es tomar el promedio de dos posiciones y fija una posición. Nunca les da la razón a los polos, ambos están igualmente descontentos y eso hace que se pierda legitimidad. Por otro lado, el mundo cambia mucho y también es importante que los países puedan experimentar con sus políticas públicas. Las políticas públicas de los 80 no necesariamente son hoy día las correctas para hacer frente a cosas como la automatización, el flujo de migraciones. Hay un montón de problemas nuevos, temas con los que el estado tiene que experimentar y eso implica poder cambiar. Y básicamente todo lo que está en la Constitución son cosas que no se pueden cambiar. Por eso creo que la Constitución tiene que tener pocas cosas, pero especialmente en materia económica tiene que tener muy pocas cosas.