Bitácora de un agente

CUANDO en enero de 2008 Perú nos demandó, estábamos preparados para ese escenario, pero no habíamos adoptado una decisión respecto de quién sería el agente. Esperábamos conocer quién sería la contraparte. Tras la designación de Alan Wagner, pensamos en nombrar a un ex canciller, pero las gestiones no fructificaron, porque esa persona tenía otros planes. Se evaluaron entonces otros nombres y se hicieron consultas con parlamentarios de todos los sectores para conocer sus opiniones. Desde la Alianza nos criticaban por la demora.

Estuve involucrado directamente en la búsqueda de nuestro agente, no sólo porque era el subsecretario de Relaciones Exteriores y me correspondían los temas vecinales, también por mi background jurídico. Poco a poco, en las rondas de consultas se fue generando un cierto consenso respecto de mi persona, hasta que me di cuenta de que sería inevitable el que tendría que hacerme cargo de este asunto. No era algo que buscara, pero no estaba en situación de declinar.

Cuando acepté, me reuní con la Presidenta Bachelet. Fue una conversación muy directa, práctica. Ninguno de los dos cultivamos la retórica. Hablamos de la posibilidad de compatibilizar el trabajo de agente con el de subsecretario, pues en ese entonces estaba muy comprometido en la relación con Bolivia, que era especialmente sensible. Le dije a la presidenta que teníamos más de un año antes de que conociéramos la memoria peruana, por lo que no había incompatibilidad. Habíamos consultado antes a nuestros abogados y algunas personas conocedoras del funcionamiento de la corte de La Haya y tenían la misma opinión.

No puse ninguna exigencia, aunque sí le di mucha importancia a la posibilidad de armar un equipo que me respaldara. La Presidenta Bachelet y el canciller Alejandro Foxley se comprometieron a apoyar el trabajo y darme todas las facilidades. Poco después, en una reunión reservada con el director de Presupuestos, Alberto Arenas, me dijo: "Tú sabes que es muy complicado ampliar el presupuesto para la Cancillería, pero para este tema tengo instrucciones muy claras de dar todo el apoyo posible". Así fue. Todo el financiamiento se hizo a través de un programa especial en el ítem del presupuesto de la Dirección de Fronteras y Límites, el que se fue ampliando con el tiempo.

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Mi primera aproximación al caso la había tenido el año 2004, el mismo año en que Perú daba señales de querer judicializar el tema. María Teresa Infante viajó a París, a una reunión con los abogados del estudio Freshfield, y me mandó una nota invitándome a ir. Me dijo que era muy importante que hubiera un embajador presente en los estudios que se estaban haciendo y que, cuando le planteó este punto al subsecretario Cristián Barros, él había propuesto mi nombre por el hecho de que tenía formación jurídica y una buena base de derecho internacional.

Recuerdo que quedé sorprendido por la existencia de una verdadera industria del derecho internacional. Cuando llegué al estudio parisino le dije a una secretaria que venía a ver a los abogados tales y cuales. Ella me preguntó en qué sala. Yo ingenuamente le dije, debe ser en la sala de reuniones. Ella rió y me dijo: es que hay muchas salas de reuniones.

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A diferencia de lo que nos ocurrió ahora con la presentación de Bolivia ante La Haya, el caso con Perú desde el principio fue mucho más claro. Nos fuimos convenciendo de que iba a impugnar el límite marítimo y para eso iba a cuestionar el valor de los tratados de 1952 y 1954 y de los actos posteriores. Con Bolivia, en cambio, la pregunta por mucho tiempo fue si ellos iban a impugnar el Tratado de 1904 o si iban a incursionar en este concepto innovador que es la obligación de negociar.

Hubo, además, un hecho que nos ayudó a conocer con mucha anticipación lo que estaba preparando Perú. Después del 2004, Lima consultó con 10 abogados extranjeros muy conocidos sobre su caso con Chile y eso nos permitió saber qué estaban preparando. Por eso, ninguno de los tres puntos planteados por Perú en su demanda nos sorprendió. El desconocimiento del paralelo era obvio, lo venían planteando desde el año 2000, el triángulo exterior estaba en alguna medida implícito en la postura peruana. El desconocimiento del punto de inicio del límite marítimo y el tema del triángulo terrestre también era obvio, después del escándalo que armaron por la aprobación en Chile de la Ley Arica Parinacota. Con la reacción que tuvieron, nos dimos cuenta de que para Perú el Hito 1 era un tema absolutamente central. En eso sí hubo algo de sorpresa para nosotros, porque hasta poco antes, en la ley de Tacna del 2001, Perú había fijado su frontera en el Hito 1 con todas sus letras.

Para reforzar nuestra postura sobre el límite marítimo solicitamos a la Armada toda la documentación sobre la captura de los barcos pesqueros y los incidentes menores que podrían haber tenido en torno al límite. Eso es algo que se venía haciendo a partir del 2000, cuando recibimos las primeras notas peruanas. Otra cosa que hicimos fue examinar los términos de vigilancia que se estaban aplicando por parte de la Armada y del Ministerio de Defensa, para asegurarnos de que en todo momento se le diera el tratamiento de altamar a la zona del triángulo exterior. En varios momentos nos reunimos con las fuerzas armadas, en algunas de esas reuniones estuvo presente el canciller. Nunca hubo posturas enfrentadas y siempre existió una coordinación óptima. Así ha sido hasta ahora.

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Cuando Perú aún no presentaba la demanda, en una reunión social con motivo de la visita del canciller Foxley a Lima, de manera totalmente informal, el canciller García Belaúnde le dijo que por qué mejor no dejábamos en manos de un tercer país la solución de este caso. No propusieron un país determinado, pero supusimos que ellos estaban pensando en Estados Unidos. Chile jamás pensó someter este tema a un arbitraje en manos de otro país. Era usual que Perú usara un lenguaje ambiguo o poco preciso para plantear cosas. Las conversaciones con las autoridades peruanas, en todo caso, siempre le correspondieron al canciller.

LA AGENCIA

Los primeros pasos que di como agente fueron para armar el equipo. La opción natural fue designar a María Teresa Infante como coagente, porque ella venía trabajando desde mucho antes el tema. También decidimos enviar a La Haya a un embajador muy experimentado y destacado, que además conociera bien la relación con nuestros vecinos. Juan Martabit fue la elección obvia.

Cuando llegué a la oficina me encontré con mucho trabajo avanzado en la Dirección de Fronteras y Límites, que era la unidad que tenía el caso. También de nuestros abogados, algunos de los cuales habían sido contratados el 2004, entre ellos, Jean Paulsson, jefe del equipo de abogados internacional del estudio Freshfields, y Giorgio Petrochilos. Pierre Marie Dupuy también venía trabajando para Chile desde mucho antes de que asumiera yo la causa.

Chile se había contactado con anterioridad con el estudio jurídico internacional Freshfields. Ellos fueron un apoyo importante para la defensa, aunque la conducción del caso permaneció siempre en nuestras manos.

Nosotros siempre conservamos total libertad para contratar a los abogados y el proceso para armar todo el equipo duró varios años. El último en entrar fue Sam Wordsworth, esa fue iniciativa del canciller Alfredo Moreno. Antes de los alegatos, al canciller le pareció que sería bueno tener a alguien que hiciera de abogado del diablo, es decir, que leyera los textos y dedicara todo los esfuerzos en demoler los argumentos. La idea de un abogado del diablo ya la habíamos usado cuando armamos la dúplica. Ahí le pedimos a Claudio Grossman, junto a su hija Nienke Grossman, y a Julio Faúndez que hicieran de abogados del diablo. Los informes que elaboraron ellos tres fueron muy detallados, con muchas sugerencias para mejorar la presentación de los textos y para aportar nuevas pruebas.

Uno de los mayores desafíos era lograr coordinar las diferentes líneas argumentales, armar un trabajo coherente cuando venía de manos muy diferentes, verificar que no hubiera contradicciones, que se lograra un texto homogéneo, incluso con requisitos de estilo.

Todos estábamos conscientes de que el caso chileno requería un serio esfuerzo interpretativo. Si los documentos del 52 y del 54 hubieran sido prístinamente claros, tajantes, Perú nunca hubiera podido armar un caso ni llevarnos a juicio. Esa dificultad la hicieron ver todos nuestros abogados. Pero ninguno de ellos jamás planteó que la posición chilena fuera indefendible. Estoy hablando, sobre todo, del paralelo. En el caso del triángulo exterior, tanto nosotros como nuestros abogados éramos conscientes de la dificultad que teníamos para defenderlo, en la medida en que era un espacio marítimo que estaba dentro de las 200 millas peruanas y que Chile consideraba como parte de la altamar.

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La preparación de los argumentos de la defensa fue un trabajo muy interactivo, pero los abogados extranjeros tenían muy claro que en Chile había un equipo armado con una posición muy clara sobre cuál era la posición que había que defender. Los abogados extranjeros lo que hacen es ir comprobando los argumentos chilenos y exigir las pruebas que demuestran esos planteamientos.

Algunos de los abogados se involucraron de manera activa en la búsqueda e investigación de las pruebas. La búsqueda se hizo en Chile y en Perú en las fuentes abiertas que estaban disponibles, porque hubo algunas que fueron cerradas por el gobierno peruano antes de que pudiéramos llegar a ellas, como el caso de las actas del Congreso peruano relacionadas con la aprobación de los tratados del 52 y 54. También fueron equipos a buscar antecedentes en archivos de las cancillerías de Argentina, Ecuador, Estados Unidos, algo en Bolivia, en España, Gran Bretaña, Alemania, y revisamos las actas de la industria ballenera que están archivadas en Cambridge y en Noruega.

Teníamos un equipo de 10 a 12 investigadores, otras veces se recurría a funcionarios chilenos destinados en diferentes embajadas. A veces salíamos en busca de un documento preciso, que suponíamos archivado en tal o cual país. Otras veces íbamos simplemente a explorar si aparecía algo relevante. Nos interesaba mucho conocer cuáles habían sido las reacciones de los demás países a los acuerdos firmados por Ecuador, Perú y Chile en 1952 y 1954, cómo lo habían interpretado ellos.

A veces encontrábamos algo, como ocurrió en la Cancillería argentina, donde se encontró una nota diplomática del embajador de Buenos Aires en Quito que hacía referencia a los alcances de los acuerdos del 52 y del 54 y que estaban acordes a la posición de Chile. Esa nota se incluyó en la defensa. También se trabajó mucho en el archivo en La Haya en la búsqueda de jurisprudencia. Nunca tuvimos la suerte de encontrar un documento excepcional, ese que los norteamericanos llaman "la bala de plata", que fuera por sí mismo fundamental. Todos tenían más bien un valor acumulativo.

No teníamos un calendario rígido de reuniones con los abogados extranjeros. Por problemas de agenda, era extraordinariamente difícil acordar fechas que fueran aceptables para todos. Pero tres o cuatro veces al año nos juntábamos todos en París.

Una de esas reuniones se produjo poco después de que se presentara la memoria peruana, para analizar sus argumentos. No fue un texto apresurado, pero todos estuvimos de acuerdo en que, por ser la primera vez que iban a la corte de La Haya, no tenían muy claro cuáles eran las líneas argumentales que más importaban. También había muchas concesiones en el texto a círculos internos peruanos. El capítulo primero, el histórico, eran concesiones a la galería, porque los abogados de Perú sabían perfectamente que dar cuenta de cuál era la visión de Perú de la Guerra del Pacífico era irrelevante para la corte.

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A medida que se acercaban las elecciones presidenciales, no consideré prudente pedir una reunión con los equipos de Piñera. Me abstuve de todo contacto, a la espera de que una vez electo, él nos convocara. Por eso la primera reunión que tuve con Piñera y sus asesores fue en la cita que él tuvo con Bachelet.

No fue una reunión complicada. Recuerdo que Bachelet expuso el caso, luego habló Mariano Fernández y yo. Piñera fue el único que habló de su equipo, no estaba Alfredo Moreno, sí Teodoro Ribera, Luis Winter, Fernando Zegers y Hernán Salinas.

Piñera hizo algunas observaciones de la contramemoria, dijo que no había tenido mucho tiempo para leerla, pero aun así se explayó sobre el capítulo que nosotros habíamos incluido respecto del caso del acuerdo de Charaña. Piñera dijo que a él no le parecía adecuado exponer ese tema en la contramemoria.

Yo había sido advertido por algunos miembros de su equipo de que ese tema se iba a plantear, siempre hubo mucha transversalidad en el equipo de la defensa y varios de los representantes del grupo Tantauco en la agencia habían planteado el mismo punto de vista. Ellos tenían la aprensión de que incluir este tema pudiera alentar a los bolivianos a intervenir como tercero en el caso en La Haya. Yo le avisé a Bachelet que este tema podría ser objetado, incluso nos pusimos de acuerdo en que si así ocurría, se podía volver a incorporar el tema más adelante, tal como ocurrió: cuando estábamos preparando la dúplica, Piñera se contactó con nosotros para decirnos que el tema de Charaña le parecía central para la defensa.

Es muy difícil cuantificar cuánto intervino Piñera en el caso. El Presidente se fue informando de cada uno de los preparativos. El canciller Alfredo Moreno consideró que este tema era central en su gestión y por lo mismo, desde el inicio se sumergió en el estudio de los argumentos. Pudo captar muy bien el fondo del caso.

NUEVO TIPO DE RELACION

El gobierno de Piñera nunca le preguntó a la agencia su opinión sobre el giro que pretendía dar a la relación con Perú. Nos dimos cuenta del cambio político que se estaba dando a la relación con Perú, pero no se nos consultó.

Durante el gobierno de Bachelet yo había mantenido un doble papel, político y técnico. Siempre tuve claro que en el gobierno de Piñera mi rol sería absolutamente técnico y fui muy cuidadoso de no intervenir en la relación política con Perú. A veces me preguntaban mi opinión y siempre la di con total libertad.

Recuerdo que en una ocasión me preguntaron mi parecer sobre la posibilidad de retomar el mecanismo del 2+2. Les dije que había que ser muy cuidadosos. Creo que la relación política hay que evaluarla en su propio mérito o demérito, no en función de su muy hipotético efecto en la corte, que yo descarto.

No creo que la condecoración al Presidente Alan García haya tenido efecto alguno en la corte, me sorprendería que la conocieran. Pero francamente, no creo que la gestión de Alan García y de su canciller, José Antonio García Belaúnde, haya sido amistosa hacia nuestro país. Además de la demanda, hubo maltrato hacia la persona de la Presidenta Bachelet -declaraciones sobre que Chile es una "republiqueta" y la conferencia telefónica, en el caso del general Donaire, que fue francamente ofensiva.

Nunca fui partidario de entrar en un clima de hostilidad generalizada con Perú, creo que eso hubiera sido un error incluso para el caso en La Haya. Además, en mi época de subsecretario, lo que nos tocó administrar a nosotros desde el punto de vista político fue el momento inicial de la demanda, cuando teníamos que reaccionar a ella. Obviamente, la primera reacción no podía ser de complacencia. Por eso, fui el primero en declarar que había un antes y un después en la relación bilateral, porque nadie puede dejar indiferente el que un vecino te demande, eso no es lo normal.

El cambio en la relación con Perú que imprimió Piñera no tuvo implicancias en el trabajo que desarrollaba el equipo de La Haya. Tampoco hubo jamás una petición de La Moneda o del canciller para que nosotros suavizáramos un texto que podría resultar molesto o complejo para el Perú.

Moreno se involucró activamente en la preparación de los alegatos. Hubo muchos puntos donde él intervino, uno de ellos fue el del Hito 1. El debate sobre el Hito 1 era muy grande y las posiciones muy transversales, no es que la centroderecha tuviera una postura y la centroizquierda otra.

Recuerdo que la primera vez que fui al Hito 1 fue el año 2009. Fui con Jean Paulsson, el abogado extranjero a cargo de ese tema para la defensa. Pese a ser un área muy reducida, Perú le dio una enorme importancia, básicamente, para desmontar el límite marítimo. Lo que buscaba era poner en duda la existencia de un límite marítimo colocando una controversia sobre el punto de inicio de esa frontera. Pero en Chile el tema no generaba consenso. De todos los elementos del caso, el más discutido en Chile, por lejos, fue el punto de inicio de la frontera marítima.

Algunos sectores han hecho de la defensa del Hito 1 un tema central. Para otros, por ningún motivo el punto de inicio del límite marítimo puede ser el Hito 1. Algunos especialistas chilenos consideraban casi un sacrilegio que el límite terrestre terminara en el Hito 1 y que en su paralelo comenzara el límite marítimo. No comparto esa posición, creo que es una exageración, porque hay varios ejemplos en el derecho internacional que tienen características especiales o excepcionales. El caso de Chile y Perú es precisamente una excepción. Hay que aclarar algo, la posición que defiende Chile no es que el límite marítimo parte del Hito 1, sino que el límite marítimo es el paralelo que pasa por el Hito 1, por ende, estamos abiertos a la posibilidad de que el punto de inicio esté en cualquier punto entre la baja marea y el Hito 1, siempre y cuando esté en la línea de ese paralelo. Yo me siento interpretado por esa posición.

EL ROL DE ECUADOR

No me involucré directamente en las gestiones con Ecuador. Recuerdo sí una reunión que se hizo en Santiago el 2011, poco antes de que Perú y Ecuador firmaran el acuerdo, cuando las negociaciones estaban finiquitadas. Nos reunimos con el director jurídico de la Cancillería ecuatoriana, Marco Albuja. Fue en la oficina de Hernán Salinas y también asistió María Teresa Infante. Allí, Albuja nos explicó las líneas centrales del acuerdo que firmarían con Perú.

Como agencia para el caso de La Haya nunca favorecimos una estrategia para que Ecuador interviniera directamente en el juicio. Siempre tuvimos la inquietud de que no hubiera una sintonía perfecta con la argumentación ecuatoriana. Las coincidencias entre Chile y Ecuador en este tema eran muchas, pero no eran necesariamente totales. Perú podía aprovechar cualquier diferencia para remarcarla ante la corte. Nosotros siempre fuimos muy cuidadosos y muy prudentes en eso. Nuestros abogados extranjeros opinaban igual.

Hubo una ambigüedad calculada en la posición ecuatoriana y en toda la negociación que hizo con Perú. Sólo cuando se conozca la sentencia podremos saber si la estrategia peruana en relación con Ecuador fue exitosa o no. Yo creo que para la corte fue obvio que se trató de una gestión diplomática de última hora de Perú y que hubo un cierto oportunismo en todo lo que sucedió.

De todas formas, no hubo en el caso otra situación sorpresiva comparable a lo de Ecuador. No creo que Chile haya descuidado la relación con Ecuador. Más allá de las diferencias que pudo haber habido, siempre ha sido una relación buena. Sé que muchos colegas diplomáticos chilenos piensan que si hubiésemos prestado más atención a Ecuador, ese país hubiese tomado una actitud, yo no comparto esa apreciación. Para mí eso es poner en duda la dignidad ecuatoriana y no entender los cambios que se han producido en la región.

LOS ALEGATOS

Para la elección de nuestros abogados se tomaron muchas consideraciones, incluso el que estuvieran representadas diferentes lenguas y sensibilidades jurídicas. Buscamos, por ejemplo, un equilibrio entre abogados conservadores y algo liberales. Conocíamos la composición de la corte y se estudió el perfil de los jueces. En los alegatos, se buscó desarrollar los argumentos siguiendo determinados principios, pues sabíamos qué jueces de la corte eran partidarios de esos principios en los fallos. La idea de los alegatos es que apelaran a las distintas sensibilidades expresadas en la corte. Había mucha conjetura y muy poca evidencia para determinar quiénes eran los jueces más influyentes. Nuestros abogados, incluso, pese a toda su experiencia en la corte, eran muy cautelosos respecto de eso.

Algunos nos decían que por qué no defendíamos con menos fuerza el triángulo exterior en los alegatos. Pero eso era extremadamente peligroso desde el punto de vista táctico, porque si uno muestra cierta flexibilidad en cuanto a un punto que está en disputa, podría alentar al tribunal a pensar que ese punto no es importante para Chile y entonces, si pretenden hacer un fallo más salomónico, los jueces podrían hacer concesiones en los otros puntos. Si es que nosotros decíamos que el triángulo exterior no importaba, el peligro de que sí buscaran una solución salomónica en el paralelo era muy grande.

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El fallo entre Colombia y Nicaragua no nos impactó ni nos sorprendió tanto. Nosotros asistimos a los alegatos y estudiamos, obviamente desde la distancia, el caso. Contrariamente a lo que se ha afirmado en Colombia, hay algunos aspectos bastante favorables para Colombia en la sentencia. Creo que fue un error, por parte de Colombia, no haber destacado también los aspectos positivos del fallo. No era en absoluto obvio, para quienes asistimos a las audiencias, que a Colombia se le reconocería la soberanía sobre los cayos. Sí nos llamó la atención la libertad de la corte en el trazado de la línea de la frontera marítima. Y también la cuestión del impacto en los límites de Colombia con otros vecinos.

El fallo de Colombia nos dio algunas luces de lo que podía suceder en el caso de Perú contra Chile. De alguna manera, confirmó uno de los escenarios que nosotros nos hemos planteado. Esto es, los límites marítimos deben apoyarse en tratados y no basta la mera posesión de los espacios marítimos. La práctica es importante como elemento de interpretación de los tratados. No basta el ejercicio histórico de jurisdicción en los mares.

Para mí, el fallo ideal es el reconocimiento del paralelo, es el tema central. Si la corte le concede el triángulo externo a Perú, nosotros no perdemos. No nos vemos particularmente perjudicados por eso. Porque, además, en el triángulo exterior tiene que haber libertad de navegación y de sobrevuelo.

Nosotros esperamos que si la corte llega a fallar de esa manera, Perú deberá modificar su legislación interna. Ese es un escenario probable, pero no es seguro. La corte es muy autónoma y tiene su propia opinión, su propio juicio y en fin, no se ajusta necesariamente a lo que son las pretensiones de las partes. Perú tampoco fue flexible, se mantuvo en una posición bastante rígida y a pesar de que introdujo ahí algunos elementos que podían inducir a pensar otra cosa, sostuvo siempre las mismas pretensiones.

Es indudable que Perú tenía una ventaja sobre nosotros, nosotros éramos defensores del status quo y Perú estaba tratando de alterarlo, y la probabilidad de que lograra alterarlo en algún sentido siempre era relativamente alta. Esa probabilidad estaba desde que se inició la demanda, no creo que los alegatos hayan abultado o haya fortalecido más la posición peruana, no tengo esa impresión. Fueron muy confirmatorios de la parte escrita. Los nuestros también lo fueron. Creo que se hizo un buen trabajo por ambas partes.