Concurrencia presidencial: el diablo está en los detalles

Por Magdalena Ortega, investigadora CEP

Es fundamental ver cómo en la recta final se termina de precisar el primer borrador de la futura Constitución. Especialmente, vale la pena poner atención en un aspecto central que ha cambiado en el sistema político y que podría introducir una importante modificación en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo.

El proyecto de nueva Constitución reemplaza la actual iniciativa exclusiva presidencial, e implica que aquellos proyectos de ley que versen sobre las materias que están en su esfera (i.e. gasto público) solo puedan ser iniciados o modificados por un mensaje del Presidente, por las llamadas “leyes de concurrencia presidencial”. En éstas se comparten con el Legislativo la posibilidad de iniciar y modificar proyectos de ley que versen sobre las materias que ahí se indican, con la salvedad de requerir el patrocinio del Ejecutivo para que estos puedan ser aprobados. De esta manera, la nueva regla busca equiparar las atribuciones del Presidente y el Congreso en el proceso legislativo, permitiéndole al segundo incidir más en ciertas materias, como es precisamente el gasto público. Al mismo tiempo, busca “mantener los necesarios equilibrios”, según fuera señalado por los convencionales.

En nuestra historia reciente, la regla de iniciativa exclusiva presidencial es resultado de la propia autolimitación que el Congreso fue realizando desde 1943 en adelante. Fueron perfeccionando esta regla con miras a terminar con el descalabro que se generaba cuando las facultades de gasto eran compartidas, pero la responsabilidad estaba diluida entre los diferentes actores. De ahí en adelante, la iniciativa exclusiva en presupuesto, gasto y seguridad social, ha sido relevante en mantener alineados los incentivos para un gasto responsable. En efecto, son muchas las razones que permiten justificar la importancia que esta regla ha tenido en posibilitar la sostenibilidad fiscal del país.

Ahora bien, las leyes de concurrencia presidencial existen en diferentes países y su experiencia comparada nos muestra elementos relevantes; en particular, respecto del plazo del patrocinio. Veamos por ejemplo el caso español. En este sistema parlamentarista, donde el Ejecutivo nace del Poder Legislativo, se mantiene radicado cierto control del Ejecutivo sobre las finanzas públicas (a la usanza general en estos sistemas). Esto se logra toda vez que el patrocinio requerido debe necesariamente ser presentado en la etapa temprana de los trámites legislativos para que un proyecto sea ley. Al contrario, si el patrocinio pudiese ser presentado durante un amplio plazo de tiempo, incluso en las etapas finales de tramitación, el Ejecutivo tendría una facultad desmejorada para oponerse. En el fondo, si la falta de patrocinio no impide que el proyecto de ley avance, pudiendo ser aprobado en las diferentes cámaras e ir sumando amplios respaldos parlamentarios, se genera una presión que dificultará las posibilidades de oponerse a un proyecto de ley.

Teniendo esto en consideración, el análisis central de la propuesta debe radicar en si logra, o no, congeniar la incidencia del Congreso y el control del Ejecutivo en la billetera fiscal.

En la propuesta de la Convención, el plazo establecido es complejo, toda vez que es indeterminado. La norma dispone que estos proyectos de ley podrán ser patrocinados “en cualquier momento hasta transcurridos quince días desde que haya sido despachado por la Comisión respectiva”. La pregunta fundamental es: ¿a qué comisión hace referencia? En el trámite legislativo puede haber muchas comisiones que conozcan un proyecto de ley. ¿Acaso se refiere a la primera comisión en la cámara de origen?; ¿a la última que lo revise? Ciertamente, no da lo mismo. De ser la primera opción, es posible que el diseño logre alinear los incentivos de un trabajo colaborativo entre el Ejecutivo y el Congreso para presentar proyectos que prosperarán. De lo contrario, en un escenario de populismo fiscal como el actual, es fácil pensar que un amplio intervalo de tiempo podrá utilizarse como mecanismo de presión, para “forzar la mano” con ciertas normas populares, por dar un ejemplo. Recordemos que estas normas pueden generar gastos y entregar recursos públicos.

Es deseable entonces que la Comisión de Armonización, a fin de conciliar esta regla con lo aprobado sobre sostenibilidad y responsabilidad fiscal, tenga por prioridad darle coherencia interna al diseño propuesto y precisar estos conceptos, con tal de entregar certezas. Al final del día, y como bien sabemos, el diablo está en los detalles.