Columna de Joaquín Vial: ¿Cuál es el costo fiscal de la propuesta de reforma previsional?

El sistema de pensiones es uno de los componentes centrales del “contrato social” de las naciones desde comienzos del siglo XX. Éste representa el compromiso de las generaciones actuales de proveer de seguridad económica en la vejez a quienes financiaron el sistema en el pasado. En un sistema de reparto esto es obvio: quienes cotizan hoy para pagar las pensiones de los actuales jubilados esperan recibir el mismo trato cuando lleguen a la edad de retiro. Desgraciadamente el aumento de la proporción de retirados a aportantes, por el envejecimiento poblacional, ha hecho financieramente inviable esa promesa. En sistemas de ahorro, como el de Chile, el compromiso consiste en no apropiarse o destruir esos ahorros. Si bien hoy todos prometen no expropiar los ahorros, muchos insisten en la idea de destruirlos por la vía de los retiros. Desafortunadamente el Tribunal Constitucional no reparó en que, al desestimar el requerimiento del Ejecutivo por razones de forma en el gobierno anterior, se abrió la puerta para eludir la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materias previsionales.

Cuando estamos entrando a la discusión de una nueva propuesta de cambios de fondo al sistema previsional, es fundamental asegurarse de no caer en trampas parecidas a las del reparto, donde se entregan promesas de beneficios a los futuros pensionados sin saber cómo se financiarán. Por esta razón se espera que una propuesta de este tipo vaya acompañada por informes de Dipres, Consejo Consultivo Previsional (CCP) y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA), entre otros, justamente para aminorar este riesgo. Mi impresión es que la información conocida hasta ahora no es suficiente para asegurar que lo prometido se puede financiar, lo que voy a mostrar con tres ejemplos:

1. Aumento del monto y la cobertura de la PGU. De acuerdo a la información de la Dipres, se supone que el gasto máximo adicional se alcanza alrededor de 2060, con 3,5 billones de pesos (valor actual), para luego caer a la mitad al final del siglo. Las causas principales serían la rápida disminución de la población mayor de 65 años y el aumento de los ingresos reales que se traduce en que más personas quedan por encima de la pensión garantizada máxima que se fija en la ley. Sin embargo, hay discrepancias entre las cifras demográficas de Dipres y de Naciones Unidas, por una parte y, por otra, parece poco realista proyectar gastos suponiendo que la pensión máxima garantizada va a permanecer constante, tal como ha señalado el CCP.

2. Gastos de personal del APA. Partiendo de 483 personas en 2024, la dotación del APA sube hasta 1732 personas en 2030, con un gasto máximo de 170 mil millones de pesos, para luego caer en 2031 a 112 mil millones en 2031, cuando terminan los gastos de subcontratación. Cabe destacar que, de acuerdo a lo informado por la AAFP, las AFP ocupan más de 7000 personas para cumplir con esas funciones. Con el aumento de las personas que jubilan, las necesidades de personal especializado sólo pueden aumentar.

3. Riesgos fiscales del sistema de cuentas nocionales. En este sistema las pensiones se financian con los recursos de los afiliados, por lo que, en principio, no habría riesgo fiscal. Así, si las rentabilidades de las inversiones no son suficientemente altas para cubrir las transferencias garantizadas, o se da una mayor longevidad, la fórmula de ajuste es el valor de las pensiones futuras. En eso hay alguna similitud con los riesgos del retiro programado. Sin embargo, a diferencia del RP, si hubiera mayor elusión de las cotizaciones, el costo lo pagan quienes cumplen con la obligación de cotizar porque recibirán una menor pensión futura. La experiencia internacional sugiere que al final parte de la cuenta la termina pagando el Fisco, es decir, los contribuyentes.

¿Qué debemos hacer entonces? Creo que hay que seguir la recomendación del CCP: usemos los procedimientos que recomiendan los organismos internacionales para evaluar los impactos fiscales de cambios de esta magnitud en los sistemas de pensiones. Ello requiere proyecciones a largo plazo, bajo distintos supuestos sobre la evolución de variables clave y, en función de esos resultados, definir la cobertura y el monto de los beneficios que sean compatibles con los recursos disponibles.