Eugenio García-Huidobro (CEP) y el sistema político: “No importa si se llama presidencial o semipresidencial, debería preocuparnos que sea uno bien diseñado y con coherencia interna”

Reunir a diez centros de estudios, de sensibilidades de izquierda hasta la derecha, para conversar sobre un tema: el sistema político y las posibilidades de cambios que se abren con el proceso constituyente. Esa fue la invitación que el Centro de Estudios Públicos, a través de dos de sus investigadores -Eugenio García-Huidobro y Lucas Sierra- le hicieron a los principales think tanks del país de cara al proceso que, por esos días, estaba a días de comenzar.

Representantes de Espacio Público, Instituto de Estudios de la Sociedad, Chile 21, Libertad y Desarrollo, Cieplan, Rumbo Colectivo, Fundación Democracia y Desarrollo, Fundación Jaime Guzmán y Horizontal, además del CEP, se reunieron en distintas jornadas, de forma telemática para abordar tres temas centrales de esta discusión: las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, el sistema electoral y los partidos políticos.

El resultado de esos diálogos, y por ende los acuerdos y desacuerdos en las distintas materias, se podrá leer en el libro “Diez miradas sobre el sistema de gobierno: Diagnóstico y propuestas para la nueva Constitución (Hueders)”, que será presentado el próximo jueves 20 de enero a las 19:30 hrs.

Aquí García-Huidobro comenta los principales resultados de los diálogos y también su visión sobre uno de los temas más relevantes que tendrá que abordar la Convención Constitucional.

Sobre el diagnóstico de por qué cambiar el actual sistema político, ¿hay semenjanzas entre los centros?

Existe un amplio acuerdo entre los centros de estudios sobre ciertas deficiencias del diseño presidencial bajo la Constitución de 1980 y que el proceso constituyente es una oportunidad única, que no debe ser desaprovechada, para avanzar hacia un sistema de gobierno que sepa conciliar demandas por una mayor gobernabilidad, representación y participación. Existe también amplio acuerdo que la discusión sobre el sistema de gobierno debe ser abordada desde una perspectiva sistémica, es decir, considerando la multiplicidad de variables institucionales involucradas en el diseño de éste. En lo personal, creo que la pregunta por el diagnóstico debe considerar dos elementos: cómo llegamos a donde estamos, pero también hacia dónde avanzar. Sobre lo primero, me atrevo a sugerir que nuestro sistema de gobierno sólo tuvo un rol menor en el desenlace de octubre de 2019, aunque lo tuvo: en nuestro sistema presidencial subyace un diseño constitucional de antagonismos, en el que existen nulos incentivos para la cooperación entre Ejecutivo y Congreso, y que estos tengan una relación de colaboración. Esto puede explicar a que constantemente estemos frente a un bloqueo de la agenda legislativa.

Antes de que entremos en temas más específicos, ¿cuál es el grado de consenso que tú identificas en la reforma al sistema político?

Hay acuerdos de diversa índole. Tal vez el más importante consenso, transversal a todos los centros de estudio, es cómo aproximarse a la discusión sobre sistema de gobierno: con una aproximación sistémica. En su dimensión orgánica, la constitución es un sistema de sistemas en el que debe existir un orden y coherencia interna.

¿A qué se refiere con eso?

Que no puede discutirse sobre su diseño constitucional sin considerar a lo menos tres subsistemas: relaciones entre Ejecutivo y Congreso, sistema electoral y sistema de partidos políticos. La forma en que se diseñe cada uno de ellos irremediablemente va a repercutir en el funcionamiento de los dos restantes. Por ejemplo, no pueden diseñarse las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso sin considerar cómo serán electos los parlamentarios y cómo será la disciplina partidaria. En este sentido, si la coalición del presidente obtiene una mayoría legislativa en ambas cámaras y existe una férrea disciplina de partidos, no importa que la relación Ejecutivo-Congreso esté diseñada bajo fórmulas presidenciales, ya que se producirá una concentración o colaboración de poderes que se asemeja más a un parlamentarismo que a un presidencialismo.

¿Sobre cómo mejorar la relación entre Ejecutivo y Congreso hubo acuerdo?

Sí, hubo varias coincidencias. En lo relativo a gobernabilidad, como se dijo existe un acuerdo transversal en todos los centros de estudio en la necesidad de avanzar hacia un sistema que enfatice esta variable, a fin de hacer frente a un sistema sin incentivos de cooperación y ausencia de mecanismos que encausen los conflictos políticos. Hay varias propuestas para mejorar la cooperación Ejecutivo-Congreso. Prácticamente todos proponen la posibilidad de compatibilizar el rol de ministro y parlamentario. También se planteó la necesidad de potenciar las capacidades del Congreso para hacer frente al Ejecutivo en las discusiones legislativas. Esto responde a un diagnóstico transversal: existe un desbalance entre las competencias y capacidades del Ejecutivo y del Congreso.

Al igual que en la comisión de Sistema Político de la Convención, mantener el presidencialismo es mayoría en los centros de estudio...

Otro diagnóstico compartido entre muchos centros de estudio que proponen mantener el presidencialismo es desempoderar el Ejecutivo. Para ello, algunos sugieren la posibilidad de empoderar al gabinete de ministros, el que en los últimos tres gobiernos se ha visto progresivamente desempoderado. Otra propuesta que suscita mucho apoyo es la necesidad de separar gobierno y administración dentro del Ejecutivo, para lo cual algunos proponen introducir estatutos separados para uno y otro, mientras que otros somos de la idea que sería conveniente avanzar hacia la constitucionalización de un servicio civil que se haga cargo de la gobernanza del empleo público, a fin de contrarrestar el carácter clientelar de nuestra democracia.

Es evidente que en la discusión de la Convención el presidencialismo va a ser modificado, aunque finalmente igual se mantenga. Es probablemente algo fácil de proyectar, ¿no?

Sí, probablemente. Todavía es muy pronto para predecir el futuro del presidencialismo, pero diversas declaraciones en la comisión de sistema político de la Convención permiten avizorar una cierta predominancia de posturas presidenciales. Sin embargo, esas predicciones deben tomarse con cautela, ya que bajo el paragua presidencial se comprenden muchísimas alternativas muy disímiles. Después de todo, se consideran como presidenciales sistemas sumamente participativos como el uruguayo y otros muy autoritarios como el venezolano.

En ese mismo sentido, ¿qué tan realista es el hecho de poder llegar a consenso entre quienes defienden, por ejemplo, un presidencialismo de coalición o presidencialismo parlamentalizado o un presidencialismo atenuado?

Esa es una buena pregunta, sobre todo porque si bien uno puede ver que hay posiciones que han ido decantando hacia el presidencialismo, es importante no desatender que bajo la expresión presidencialismo, como yo les decía, hay muchos tipos de presidencialismo distintos. Y en ese sentido, lo que probablemente entiende la centroderecha como RN y Evópoli, y la centroizquierda como el Partido Socialista, es muy distinto a lo que entiende por presidencialismo el Partido Comunista.

¿Por qué?

Porque en el diseño constitucional de un sistema de gobierno el demonio está en los detalles. Como todo en la vida, el éxito del funcionamiento del sistema no dependerá tanto de etiquetas presidenciales o semipresidenciales, sino principalmente en el detalle de cómo está articulado un sistema, que este esté bien diseñado y que tenga coherencia interna. No importa si se llama presidencial o semipresidencial, debería preocuparnos que sea uno bien diseñado y con coherencia interna. Por eso mismo, creo importante ir más allá a simplemente contentarnos con que existe acuerdo sobre la alternativa presidencial. Lo realmente importante es alcanzar acuerdos en la ingeniería de detalle, en eso que suele llamarse la sala de máquinas de una constitución. Sin embargo, este gran misterio se va a ir desentrañando en las próximas semanas. Este viernes 14 los distintos integrantes de la comisión de sistema político deberán presentar las primeras propuestas de articulado sobre sistema de gobierno. Ahí podremos comprender qué entiende cada convencional por presidencialismo y cuánta cercanía hay entre las distintas aproximaciones.

¿A qué atribuye que se diga que el régimen político es una de las discusiones que no se pueda leer en el eje de izquierda a derecha?

No es la única materia en la que las divisiones tampoco pueden leerse dentro de un clivaje izquierda-derecha. Una posible hipótesis es que el diseño de un sistema de gobierno supone tantas variables institucionales a considerar que no se trata simplemente elegir una u otra alternativa. Supone muchísimas definiciones menores que determinan preferencias agregadas en las que no necesariamente hay acuerdo entre integrantes de una misma coalición. Por ejemplo, mientras el Frente Amplio es parlamentario, el Partido Comunista es presidencial. Son tantas las variables a conciliar, que no me parece extraño que las preferencias agregadas no respondan a clivajes tradicionales.

¿Qué tan peligroso puede ser experimentar, precisamente con el régimen político? Porque, por lo que se ha podido ver, hay propuestas que, por ejemplo, mantienen el presidencialismo pero agarran algo del parlamentarismo y lo ponen en presidencialismo y le ponen algún apellido.

Uno no debe tener miedo a experimentar o evaluar incorporar experiencias extranjeras. Ello sin embargo con una limitación: no perder de vista la visión sistémica del sistema de gobierno. Esto es difícil de mantener si uno comienza a introducir muchos elementos ajenos sin evaluar implicancias sistémicas. Es en este sentido que los sistemas híbridos pueden resultar problemáticos, ya que si se mezclan muchas cosas, es difícil predecir cuál será el futuro de dicha mezcolanza. Diseñar un sistema de gobierno supone un trabajo prospectivo, en el que es imposible anticipar los posibles escenarios en que podría operar la norma propuesta. Por eso debe tenerse cuidado al introducir elementos cuya operatividad es muy difícil de anticipar.

Sobre la estructura del Congreso, hay acuerdo. Solamente un centro de estudio, Rumbo Colectivo, está a favor del unicameralismo...

Están a favor del unicameralismo, pero ellos están abiertos a discutir un bicameralismo siempre que esté bien diseñado y no tenga todos los vetos que existen dentro del proceso legislativo hoy día.

En la comisión de Sistema Político hay una mayoría relativa aún a favor de un bicameralismo asimétrico, que ambas cámaras no tengan la misma función. Probablemente ese es otro acuerdo que podríamos proyectar, ¿no?

Existe un consenso casi absoluto respecto al bicameralismo, pero no así respecto de los roles que tiene cada cámara, es decir, si son simétricas o asimétricas. En ese sentido, la Fundación Jaime Guzmán o Libertad y Desarrollo están de acuerdo en que el bicameralismo debería ser simétrico, mientras existen otros centros de estudio, como Espacio Público y Horizontal, que están a favor de un bicameralismo asimétrico.

¿Con qué sensación quedó luego de las sesiones? ¿Es optimista o pesimista sobre los grados de acuerdo de esta discusión?

Este fue un ejercicio político en el que no había inocencia de las posiciones políticas de cada uno de los participantes. Y aún a pesar de ello –o tal vez precisamente por ello– la experiencia fue muy gratificante.