“El mito del hiperpresidencialismo y la concentración de poder en Chile”. Ese es el título de la investigación publicada el año pasado y realizada por Christopher Martínez, doctor en Ciencia Política de la Universidad Loyola de Chicago y actualmente académico de la Universidad Católica de Temuco.

De cara al inicio de la discusión en la Convención Constitucional, y como antesala a la discusión por cuál régimen político adoptará Chile, Martínez desmenuza en esta entrevista los argumentos que permitirían derribar la idea que ha permeado por bastante tiempo en círculos académicos y políticos respecto del poder del Presidente de la República.

¿Por qué sería errada la idea de que el régimen político de Chile es hiperpresidencialista?

La noción de hiperpresidencialismo se basa en que en Chile existe un desbalance de atribuciones que supuestamente favorece al Ejecutivo en desmedro del Legislativo. Y asumir que el Presidente es poderoso solo basándose en el diseño institucional es insuficiente e incluso engañoso. Si bien es necesario considerar los poderes formales que la Constitución entrega al Presidente, la realidad es mucho más compleja que eso. El Presidente no gobierna en el vacío ni solo. Por ello, además, hay que considerar cómo otras instituciones políticas limitan el poder presidencial. Pensemos en el Congreso y los tribunales de justicia, pero también en el Tribunal Constitucional, Contraloría General de la República, Banco Central, entre otros.

¿Y qué dice la evidencia sobre cómo han actuado esos límites al Presidente?

La evidencia muestra que el presidente en Chile históricamente ha sido limitado por estos actores y que nunca ha ejercido un rol hegemónico en la política nacional. A ello hay que agregar cómo los partidos, tanto de oposición como de gobierno, restringen la influencia del Presidente. En el caso de la oposición es más obvio, pero los partidos oficialistas también lo hacen. El cuoteo es quizás el mejor ejemplo de ello. Los partidos pueden ejercer estas labores de control de mejor manera cuando poseen mayores niveles de institucionalización, algo que, de hecho, caracteriza a los partidos en Chile y no tanto, en general, a los partidos de América Latina.

¿Por qué cree que se ha instalado, a pesar de la evidencia, la tesis de que tenemos un sistema hiperpresidencial?

Es interesante primero con la facilidad que se ha reproducido esta noción. Como que ha pasado sin mucho cuestionamiento y se repite constantemente que Chile es un país hiperpresidencialista y esa es una tesis engañosa. Esto también lo escuchas en otros países de América Latina, como por ejemplo en Perú. Allá dicen que también tienen un sistema hiperpresidencialista y nosotros vemos cuán débiles son los presidentes y en todos los países en realidad se tiende a discutir lo mismo. Para el caso de Chile se parte del caso que el Presidente tiene hartas atribuciones en términos formales, los que le entrega la Constitución, pero especialmente por aquellas que van dirigidas a sus funciones legislativas, como lo son las iniciativas: la iniciativa exclusiva en materia fiscal, la ley de presupuesto y las urgencias. Y en base a eso se hace una sobrelectura de lo que es la influencia del presidente dentro del sistema político.

Y actualmente parece ser que tiene más apoyo el sistema semipresidencial entre algunos convencionales...

Sí, es curioso. Cuando se habla de que para cambiar el sistema presidencial y movernos hacia uno semipresidencial, o parlamentario incluso, se hace un doble diagnóstico. Primero, de que el sistema necesita mayor gobernabilidad y, por lo tanto, hay que entregar mayor cooperación y negociación entre el Congreso y el Presidente. Y quienes postulan eso dicen que esa mayor cooperación te lo entregaría tanto el semipresidencialismo como el parlamentarismo. Pero por otro lado se dice que el sistema es hiperpresidencial. Entonces, esas dos tesis no tienen sentido entre sí, son incongruentes. ¿Tenemos un hiperpresidencialismo donde el Presidente hace lo que quiere o el Presidente se encuentra con muchos bloqueos y por eso tenemos que cambiar el sistema? Esas dos ideas no pueden coexistir y son, hasta cierto punto, ideas equivocadas.

¿Por qué?

Porque, como te decía, Chile no tiene un sistema hiperpresidencial, porque el Presidente no ha utilizado todas sus facultades constitucionales cuando lo ha necesitado. En el caso de Chile se ha documentado harto con otros estudios cómo el Presidente incluso no utiliza el poder de veto, que en la literatura, sobre todo estadounidense, es “el gran poder” del Presidente. Y cuando ha sido ocupado acá, ha sido básicamente en términos cooperativos. Desde el Congreso le piden que, por ejemplo, vete un proyecto de ley para que ellos lo pueden arreglar. La mayoría de los vetos del Presidente terminan siendo aceptados por el Congreso, muy pocos han sido rechazados. Lo que también se dice es que el Presidente tiene una gran influencia en la Ley de Presupuesto. Y es verdad, y ocurre en la mayoría de los sistemas presidenciales de América Latina: el Presidente lleva eso, tiene además todo un aparataje técnico alojado en el Ministerio de Hacienda, pero eso también ocurre y con mayor razón y con mucha más fuerza en los sistemas parlamentarios y en los semipresidenciales. El presidente tiene mucho mayor control en la agenda presupuestaria que incluso en un sistema presidencial. Y lo otro es que se tiende a asumir de que lo formal, lo constitucional, es básicamente el inicio y el fin para medir el poder del Presidente y eso es tremendamente equivocado y además engañoso, porque nos lleva a la ilusión de que es un superpresidente, cuando en el fondo en una República, especialmente en las más democráticas, el Presidente está rodeado de una serie de actores que tienen poder y poder de veto para frenar sus iniciativas.

El mejor ejemplo es cuando hace poco el Tribunal Constitucional rechazó el recurso del gobierno para evitar el tercer retiro de fondos previsionales...

Claro. Entonces, cuando abres un poco el esquema para entender cómo funciona el sistema político, en el caso de Chile el poder presidencial o en el fondo las restricciones que recaen en el Presidente, son muy significativas. Los datos además te muestran eso. A nivel comparado e histórico, logras observar que en el caso de Chile el poder presidencial, en términos con otras instituciones, ha estado siempre siempre por debajo del promedio de América Latina y eso es súper interesante.

En La Tercera hicimos una encuesta a los constituyentes cuando eran candidatos y después cuando fueron electos, de los 155 llegamos a 80% de respuestas, y dentro de esas, un 46% estaba a favor de un sistema semipresidencial y probablemente en la convención será un punto clave ¿A qué atribuye usted que se impulse el sistema semipresidencial?

Esa es una buena pregunta, porque creo que tiene que ver con los dos diagnósticos que te mencioné al comienzo. Uno, tenemos un sistema hiperpresidencial y se asume por alguna razón que todavía no entiendo, que en el semipresidencialismo el presidente tiene menos poder. La verdad es que eso no es cierto. En el semipresidencialismo el presidente tiende a tener más poder que en el sistema presidencial. Esa es la primera cosa, y lo segundo es que se habla de que el sistema ofrece muchas trabas. Que en el fondo no ofrece muchas salidas cuando hay desacuerdos muy profundos entre presidente y el Congreso que, entre paréntesis, eso sería como algo malo y para nosotros en realidad eso no es algo malo. Los bloqueos son parte de la democracia. Se defienden las minorías, son una forma de que una mayoría no arrase con el resto. El segundo argumento es que el sistema semipresidencial ofrece mayor flexibilidad en ese tipo de situación para una mejor gobernabilidad.

En un sistema semipresidencial, el Presidente podría disolver el Congreso...

Sí, puede disolver el Parlamento, que es una tremenda herramienta que tiene el Presidente. De hecho, miraba los datos y comparaba el poder que tiene el Congreso para limitar al Presidente: el Congreso en Chile limita de mejor manera al presidente que la Asamblea en Francia, porque el Ejecutivo concentra más poder. Eso más o menos te dice que esa base de poder tiende a favorecer más al Ejecutivo en el sistema semipresidencial. Y como bien dices tú, tiene la capacidad de disolver, una tremenda facultad, la use o no. Entonces, creo que por ahí va. Estas dos nociones un tanto erradas tienden a llevar a que el semipresidencialismo como una salida intermedia y a tratar de alejarnos un poco de lo que tenemos sin mayores fundamentos.

La iniciativa fiscal es una de las atribuciones que siempre se saca a la luz para hablar de este hiperpresidencialismo. ¿Cree que se debe mantener en caso de mantener un sistema presidencial o es debatible como en otros países como Francia?

Creo que es un buen tema de discusión, porque en el caso de Perú se tendió a dar muchas más facultades a los parlamentarios en ese punto. Y es complejo, porque en el fondo el parlamentario decide cuánto gastar, pero el que tiene que asegurar la responsabilidad fiscal es el Ejecutivo. Entonces, cuando esa responsabilidad cae en entes distintos se diluye la responsabilidad y por lo tanto hay muchos más incentivos parlamentarios para exacerbar los gastos porque eso electoralemente paga muy bien versus el Ejecutivo, que tiene que ser el responsable y en el fondo el malo de la situación, el que tiene que ponerle freno a este tipo de cosas. Creo que en ese caso debiera mantenerse el modelo que ya tenemos si es que se introducen algunas reformas, pero principalmente debiera ser el Ejecutivo quien debiera tener mayor incidencia en eso. Ahora, en la ley de presupuesto, informalmente las negociaciones y varios trabajos que han mostrado que los parlamentarios no son reactivos. De hecho, los parlamentarios te negocian todas las partidas del presupuesto, y tienen influencia. Incluso hay un artículo de un colega que dice que es una influencia que va más allá de lo que la ley les permite, pero tanto el gobierno como los parlamentarios miran para el lado, porque entienden que es parte de la negociación. Entonces, no es un Congreso servil.