Deuda pública subiría a 28,5% del PIB en el próximo gobierno

La próxima semana comienza la etapa decisiva para el proyecto de Ley de Presupuesto 2018, y aunque cada año su diseño implica una ardua negociación entre Hacienda y el resto del gabinete, hay nociones permanentes en su construcción. La primera y determinante es que del total de los recursos provistos, cerca del 70% son gastos que no se pueden reasignar ni recortar, porque están sujetos a leyes permanentes y/o porque corresponden a remuneraciones y prestaciones previsionales del aparato estatal. El 30% restante, aunque es potencialmente reasignable, enfrenta limitaciones de tipo práctico. El texto puede ingresar al Congreso hasta el 30 de septiembre próximo.

El nuevo erario, sin embargo, posee una carga adicional y no sólo porque es el último de autoría del actual gobierno y el primero con que gestionará la próxima jefatura de La Moneda. El Presupuesto 2018 también tiene como punto de partida uno de los peores cuadros fiscales desde que la regla de balance estructural rige las finanzas públicas del país, hace ya 16 años. Con un déficit fiscal efectivo estimado de 3,1% del PIB para este año, el más alto desde la crisis subprime, y uno estructural de 1,7%, la necesidad de recursos llevaría la deuda pública a cerrar este ejercicio en algo más de 23% del PIB, es decir, unos US$ 60.400 millones.

¿Qué espera, entonces, al próximo gobierno para su gestión fiscal? De acuerdo al estudio de Clapes UC "Situación Fiscal 2018-2021", lo que se viene es complejo. Primero, consigna el informe, porque al aplicar la regla de balance estructural el gasto público tendría espacio para crecer hasta 4,7% real en 2018, una trayectoria que de no mediar mejores proyecciones internas y externas, en los siguientes tres años deberá moderarse significativamente por debajo de 2,5% por año, para facilitar la convergencia a un balance estructural al final del período analizado.

Con todo, eso implicaría un desembolso público creciendo a una tasa promedio de 2,8% en ese lapso.

Pero un segundo punto, advierten los autores del estudio, Rodrigo Cerda, Felipe Larraín y Oscar Perelló, es que hay una necesidad de atenuar el ritmo del gasto público y en especial en 2018, porque ese será el último año en que la reforma tributaria allegará recursos extras a las arcas públicas y, por tanto, el último de alto crecimiento de los ingresos fiscales, cercano a 6% real. Desde 2019 subirían en torno a 3% por año.

"Cumplir con la reducción del déficit estructural en alrededor de 0,25 puntos porcentuales del PIB por año, así como la desaceleración del ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales debido a la entrada en régimen de la reforma tributaria, implican una desaceleración significativa del crecimiento real del gasto a partir de 2019", señala el documento.

De ese modo, afirman en el texto, el crecimiento real del gasto fiscal pasa de 4,71% en 2018, a un 2,46% en 2019, bajando a 1,84% en 2020, "debido a una meta de reducción del déficit estructural levemente más exigente para ese año". En 2021, añade, "el crecimiento real del gasto fiscal también se proyecta bajo el 3%, aunque comienza a repuntar hacia un 2,28%, debido a que el crecimiento económico estaría convergiendo a su nivel de tendencia".

A partir de lo anterior, los expertos proyectan un déficit fiscal efectivo continuo, pero decreciente: de 2,87% del PIB en 2018 y de 2,7% en 2019, para bajar a 2,35% en 2020 y a 2,1% en 2021. Una ruta que replicaría el déficit estructural: desde 1,5% del PIB el próximo año pasaría a 1,3% al siguiente, bajando a un 1% en 2020 y a un 0,8% del PIB en 2021.

Para financiar esa carga, baraja como supuesto un aumento importante de la deuda pública bruta, que la llevaría a un 28,5% del PIB en 2021.

Frente al escenario antes descrito y atendiendo al compromiso del actual gobierno de reducir el déficit fiscal estructural en 0,25% del PIB por año -este 2017 cerraría en 1,7% del PIB, según la última estimación de Hacienda, de julio pasado-, los autores plantean que para 2018 "parece aconsejable moderar el crecimiento del gasto público y acelerar la convergencia al balance estructural", por lo que, en este sentido, "lo prudente sería un crecimiento de gasto público por debajo del 3%".

"La expansión del gasto fiscal estará sujeta a la necesidad de respetar la trayectoria de convergencia estructural, a la entrada en régimen de la reforma tributaria y a las proyecciones de recuperación económica que debiesen aumentar gradualmente el crecimiento de los ingresos fiscales", sostienen.

En su opinión, sus cálculos indican que si el gobierno actual tomara en consideración la idea de elevar el gasto fiscal por hasta 3% o bajo este nivel, el déficit efectivo en 2018 llegaría a un 2,5% del PIB y el estructural a 1,1% del PIB. De esta manera, argumentan, incluso si se mantiene la trayectoria descrita del gasto fiscal para los años posteriores, el calendario de convergencia permitiría un déficit estructural en torno a 0,4% en 2021, es decir, cercano al equilibrio estructural.

Lo anterior, sin embargo, implica en cualquier caso un costo adicional para la posición financiera del Fisco. Según el estudio, para cumplir con los compromisos heredados y en el margen sumar iniciativas propias, la próxima administración podría verse forzada a aumentar su endeudamiento neto por año desde un estimado de 2,9% del PIB en 2017 hasta un 2,2% en 2021. Esto significaría, según el documento, que sólo en los próximos cuatro años el Fisco acumularía una deuda neta de US$ 32.471 millones.

"El endeudamiento neto del gobierno central total derivado de esta trayectoria de gasto implica una acumulación de deuda neta de 2,92% del PIB para 2017, 3,17% para 2018, 2,94% para 2019, 2,53% para 2020 y 2,19% para 2021. Por tanto, la necesidad de financiar los sucesivos déficits fiscales proyectados durante el período se traducirá en una acumulación del stock de deuda del gobierno central", explican los autores.

Así, estiman que el stock de deuda pública bruta aumentaría desde un 25,3% el próximo año hasta un 28,5% del PIB en 2021, sumando casi US$ 93.000 millones. Si eso ocurre, se trataría de la cifra más alta desde 1992, cuando llegó a 30,7% del PIB, según la Dirección de Presupuestos.

"Estas proyecciones implican que se requerirá sostenidamente de endeudamiento bruto como fuente de recursos fiscales para financiar la trayectoria deficitaria del balance fiscal. Además, el endeudamiento bruto aumenta significativamente hacia 2020 y 2021, debido a un fuerte incremento de las amortizaciones proyectadas para estos dos años", agrega el documento de Clapes UC.

Derivado de lo anterior, "la autoridad fiscal podría amortiguar parte del endeudamiento mediante la venta de activos financieros netos, de manera que nuestros resultados representan una cota superior para la acumulación de deuda del gobierno central total", añaden los expertos.

Larraín y Cerda integraron el gobierno de Sebastián Piñera, el primero como ministro de Hacienda y el segundo como coordinador macro de la cartera. Hoy, el ex secretario de Estado es uno de los coordinadores de la candidatura del ex mandatario.

El estudio de Clapes UC se hizo basado en los criterios con los cuales se fija un gasto fiscal compatible con una meta de balance estructural, es decir, según ingresos estructurales de cada año proyectados a partir de los parámetros de PIB de tendencia, estimado en 2,6% para 2017, y precio del cobre de largo plazo, de US$ 2,772 la libra, publicados por Hacienda el 14 de este mes.

Para los supuestos macroeconómicos 2018 se tomaron como referencia las proyecciones del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional (FMI) de julio último. "Las proyecciones son consistentes con una recuperación gradual de la actividad económica, convergiendo lentamente hacia un crecimiento en torno a 3,2%. En el caso del precio del cobre en la Bolsa de Metales de Londres, se utiliza la proyección presentada por el Banco Central en el IPoM de junio para 2018. Este último dato se mantiene constante en nuestro escenario base", cita el texto.

El análisis consideró un crecimiento del PIB de 2,3% para 2018 y de 2,6% en la demanda interna, una inflación promedio de 3% y un precio efectivo del cobre de US$ 2,5 la libra.

La Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006 dio marco institucional a la regla de balance estructural que guía la política fiscal chilena desde 2001. Su foco es asegurar que el gasto público se defina en relación a ingresos estructurales proyectados a mediano plazo y no a ingresos efectivos previstos para el año en curso. El límite lo fija la denominada meta de balance estructural, la que se ha modificado tres veces: comenzó en 2001 con una meta de superávit estructural de 1% del PIB, en 2007 bajó a 0,5% del PIB, desde 2010 a 0% del PIB, y hoy es una convergencia al equilibrio fiscal por la vía de reducir el déficit estructural en 0,25% del PIB cada año (con parámetros comparables de un año a otro) entre 2016 y 2018.

"Una regla de esta índole, además de contribuir a la sostenibilidad de la deuda pública, cumple una función estabilizadora del ciclo económico al permitir un mayor (menor) gasto en los períodos de desaceleración (aceleración) económica. La sostenibilidad de la deuda se obtiene en la medida en que el Fisco compense las mayores expansiones de gastos que ocurren en períodos de desaceleración, con menores expansiones en los ciclos de mayor aceleración económica. Esto supone que los ingresos estructurales estén bien medidos y se cumplan las metas estructurales", comentan.

Pero los autores advierten desventajas de la metodología como, por ejemplo, lo complejo de corregir los ingresos efectivos por el ciclo económico al definir los parámetros cíclicos relevantes que se deben ajustar o porque los parámetros estructurales cambian en el tiempo. A su juicio, en la medida en que los ingresos estructurales no estén bien medidos, "la meta de sostenibilidad de deuda no necesariamente será cumplida".