Eduardo Engel: “Las reformas tributaria y de pensiones no pueden esperar, pese al ciclo económico adverso en el que estamos”

El economista Eduardo Engel Goetz (66 años), si bien reconoce un grado de frustración por el resultado del trabajo de la Convención Constitucional, sigue considerando que su creación jugó un rol importante en la salida de la crisis que vivió Chile a partir del estallido de octubre de 2019 y no reniega de haber votado Apruebo. “Mi votación no era un cheque en blanco. Simplemente me parecía que era el proceso que, con lo que venía después, aseguraba llegar a algo más cercano a mis preferencias”, explica.

Para el académico de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile y director de Espacio Público, lo relevante ahora es llevar adelante un nuevo proceso que sea legítimo en cómo se genere y “que logre mayorías importantes, de por lo menos un 60% de Apruebo”. En paralelo, le parece crucial que el gobierno logre sacar adelante las reformas tributaria y de pensiones. Oponerse a que suba la carga tributaria “es un error político aún desde el punto de vista de los intereses de la derecha y de los sectores empresariales”, asegura, porque no hacerse cargo de los problemas que existen, “implica un riesgo enorme para el crecimiento y desarrollo de mediano plazo”.

Su nombre fue mencionado como alternativa de ministro de Hacienda cuando este gobierno alistaba su primer gabinete. ¿Lo contactaron para ello?

-No, no fui contactado y no existió ninguna posibilidad de eso.

¿Y si le ofrecieran ser parte del gobierno, le interesaría?

-Siempre he pensado que donde puedo contribuir más es desde la academia, desde los centros de pensamiento que en cargos ejecutivos. Mis ventajas comparativas no están ahí.

¿Cómo ha visto al gobierno en estos primeros siete meses?

-Más que evaluar al gobierno, cualquier análisis debe considerar lo que viene sucediendo en Chile desde hace varios años, lo cual no quita que le toca también a este gobierno y que va a tener un rol en eso. Tenemos un sistema político en problemas serios, lo que se ha traducido en que no es posible aprobar las reformas que la gente quiere en temas muy relevantes, siendo los dos que tienen más que ver con la coyuntura actual el del sistema contributivo de pensiones y el de la seguridad ciudadana. Los partidos políticos, que son clave en toda democracia, están en un nivel de confianza ciudadana de un dígito, y lo mismo el Congreso, lo que constituye un terreno fértil para que emerjan liderazgos populistas, de cualquier signo, aunque es más probable que sean de derecha. Esa es la preocupación de primer orden que yo tendría al hacer un análisis de la coyuntura política.

¿Y ese problema de fondo cómo se enfrenta, cómo se soluciona?

-La propuesta constitucional que se rechazó el 4 de septiembre no incluía una reforma del sistema político que apuntara a resolver este problema y eventualmente lo empeoraba, por lo tanto, cualquier nueva iniciativa al respecto va a requerir muchísima generosidad de los partidos para que permitan un proceso constitucional que incorpore reformas que apunten a que el sistema político funcione mejor. Debe haber menos fragmentación de partidos, lo cual significa tener umbrales de votación para tener representación en el Congreso, es decir, los partidos pequeños tienen que estar dispuestos a arriesgar quedar fuera, lo cual no es fácil; darle más poder a la dirigencia de los partidos políticos, tal vez con listas cerradas en que tengan un rol importante en quienes van ahí cuando las eligen en el Congreso. Pero todo esto significa que los parlamentarios actuales van a perder poder si es que toman en serio este desafío. En paralelo, es sumamente importante que el Congreso logre avanzar en temas clave, donde la reforma tributaria juega un rol central, dado el consenso que existe sobre la necesidad de tener una política fiscal responsable.

¿Y cómo evalúa la viabilidad de la reforma tributaria tras el resultado del plebiscito y en un contexto donde la oposición tiene muchas críticas aún?

-Yo creo que la reforma tributaria sigue siendo imprescindible. Los análisis internacionales, como el de la Ocde, confirman que Chile tiene un espacio para que la carga tributaria aumente de manera importante en la próxima década, en 4 a 5 puntos del PIB, pero también existe consenso en que el ritmo de ese incremento debe ser lento para aminorar lo más posible el impacto económico.

Sin embargo, usted mismo advirtió en los diálogos tributarios previos al envío del proyecto, que era difícil recaudar los 4 puntos del PIB a que se aspiraba. ¿Hoy eso se vuelve más complejo ad portas de una recesión?

-La reforma tributaria y la carga tributaria son un tema de largo plazo y no del ciclo económico. El ciclo económico probablemente va a incidir sobre la velocidad con que se pone en marcha la reforma y se llega al régimen permanente, pero es un tema de desarrollo país, de lo que sigue siendo el anhelo de la ciudadanía de tener una sociedad más justa y más solidaria. Es hacia dónde queremos que vaya el país, no en los próximos dos años, sino en las próximas décadas. Sobre su viabilidad, dado que el gobierno no tiene una mayoría en el Congreso, requiere una adaptación a opciones que conciten esa mayoría.

Al respecto, el gobierno ya mandó un set de indicaciones. ¿Le parecieron adecuadas?

-Se arreglaron algunas cuestiones que evidentemente había que corregir, donde se incorporaron preocupaciones de diversos actores, entre ellos el sector empresarial. Pero aún estamos en una etapa inicial de la tramitación.

Por ejemplo, se sacó el impuesto de salida para quienes quieren cambiar de domicilio tributario. ¿Estuvo bien eliminarlo?

-En materia de recaudar impuestos es importante ser bien pragmáticos. Un desafío relevante es recaudar más; otro, que los sectores de altos ingresos contribuyamos más. En ese sentido, la experiencia internacional sugiere que los impuestos al patrimonio son difíciles de poner en práctica y en general no han recaudado mucho. En cambio, lo que uno podría describir como un impuesto al FUT, a las utilidades retenidas, aparece como algo mucho más pragmático y que puede lograr un objetivo similar, sin producir el mismo nivel de reacción negativa de parte de los sectores empresariales.

¿Eso quiere decir que ve espacio para que el impuesto al patrimonio que todavía persiste termine saliendo del proyecto?

-El cómo se hace va a depender del gobierno y del Congreso, pero lo importante es distinguir el qué del cómo. Lo relevante es que la carga tributaria del sector de altos ingresos aumente de forma sustancial.

En ese sentido y aún después de las indicaciones, parlamentarios y técnicos de oposición han insistido en que el proyecto sigue siendo expropiatorio…

-En los últimos 30 años, pese a que el país creció de manera muy importante, la carga tributaria se ha mantenido más o menos constante. Ese es un problema serio de economía política y parte de la explicación, probablemente, es que quienes se han opuesto a las reformas tributarias han logrado licuarlas. Pero eso es un error político aún desde el punto de vista de los intereses de la derecha y de los sectores empresariales, oponerse a que suba la carga tributaria. Chile requiere recaudar más para hacerse cargo de los problemas que existen y obviamente, también, gastar bien los fondos públicos. Pero el primer paso es subir lo que se recauda en impuestos, como fracción del PIB. No sacar adelante la reforma tributaria también implica un riesgo enorme para el crecimiento y desarrollo de mediano plazo.

Mario Marcel dijo que espera tener aprobada la reforma tributaria a fines de marzo, pero ya la oposición le respondió que es “demasiado optimista”.

-En algunos líderes de la oposición uno ve conciencia de que este es un momento importante en nuestra historia, en que se requiere generosidad. Si esa generosidad va a estar presente, una forma de manifestarse es en una reforma de pensiones que funcione, y una segunda forma es no solamente tener la tributaria aprobada en marzo, sino que idealmente a fines de enero, antes del receso parlamentario. Mientras antes se apruebe, mejor, porque despeja incertidumbres para ir recuperando la inversión y contribuir a que la recesión proyectada para 2023 sea relativamente corta.

Pero así como pide generosidad en la oposición, ¿eso también corre para el gobierno?

-Lo mismo. Aquí se requiere generosidad y flexibilidad de los dos lados.

¿Y qué pasa si de todos modos la reforma recauda poco? ¿Cómo impacta eso al programa del gobierno?

-Esta reforma es para la próxima década, no es tanto para este gobierno. Si no se logra eso y tampoco una buena reforma de pensiones, mi preocupación es que terminemos eligiendo presidentes populistas. Espero que nuestra dirigencia política opte por el escenario en el cual se haga difícil que se elijan estos liderazgos populistas.

¿En la reforma de pensiones también aboga por este pragmatismo que plantea para la reforma tributaria?

-Sí.

¿Eso quiere decir para el gobierno estar disponible a que no todo el 6% extra de cotización vaya a un fondo común?

-Ahí lo clave es introducir un elemento muy significativo de solidaridad al sistema. Eso es lo que las fuerzas de las distintas izquierdas que hay en Chile debieran promover, pero no significa que no haya flexibilidad respecto de cómo se logra tener un proyecto finalmente aprobado en el Congreso. Requiere de parte del gobierno y de todos sus parlamentarios tener claro que no tienen mayoría en el Congreso, y para la derecha significa seguir empujando los temas que son parte de su preferencia e ideología, pero concluir que sus intereses no son los mismos que los de las AFP.

¿La puesta en marcha del gobierno ha sido lo que usted esperaba o hay muchas cosas al debe?

-Hay una nueva generación que llegó al gobierno, sin haber pasado por el Ejecutivo en cargos intermedios, y por lo tanto vemos un proceso de aprendizaje. Llevamos siete meses y ese proceso de aprendizaje ha sido rápido en muchos casos y en otro par de casos relativamente lento, pero era algo esperable. Sucedió algo análogo con el primer gobierno de Piñera, donde la derecha llegó al gobierno en democracia por primera vez en más de medio siglo.

¿Cómo evalúa su manejo de los problemas que enfrenta el país?

-Es temprano aún para evaluar hacia dónde va este gobierno y estamos en una coyuntura en la que su evaluación debe ir de la mano de lo que haga la oposición. Este es el momento en el cual, en unas dos o tres décadas más, vamos a evaluar a toda la clase política.

¿Cuán complejo ve el próximo año con la recesión que se anticipa?

-Enfrentaremos una etapa muy incierta, donde los malos escenarios son preocupantes, pero tampoco se puede descartar que finalmente las cosas resulten algo mejor de lo esperado. La cifra que se prevé para Chile en 2023 es una caída del PIB del 1%, será clave tomar medidas que contribuyan a que esta probable recesión sea poco profunda y que dure poco.

De acuerdo al FMI, el crecimiento promedio del PIB en el período del gobierno actual será del 1,3%, ¿cómo puede eso condicionar su desempeño?

-Nuevamente, es importante separar lo que es el ciclo económico, donde al gobierno le toca uno adverso, en parte porque en 2021 hubo la expansión de liquidez más grande que hemos tenido en la historia y, por lo tanto, correctamente el BC y la autoridad fiscal han actuado contractivamente el 2022. Sin embargo, es importante hacer notar que las dos reformas sobre las que aquí hemos conversado, como son la tributaria y la de pensiones, no pueden esperar a pesar del ciclo económico adverso en el que estamos. Yo espero que el Congreso así lo entienda, y que el gobierno y el Congreso lleguen a acuerdos para ello.

¿Pero puede implicar que el gobierno deba concentrarse en menos objetivos? Básicamente en esas dos reformas.

-El Congreso no ha podido avanzar en temas claves por varias administraciones, de modo que lograr una reforma tributaria y otra de pensiones sustantivas, sería un gran éxito no sólo para este gobierno, sino que para toda la clase política. Si miramos la historia de Chile, los gobiernos son recordados cuando lo hacen bien por una o dos reformas, no más.

Dado todos estos elementos que hemos conversado, lo estructural y lo coyuntural, ¿cree que al final de este gobierno vamos a tener un país menos desigual?

-Una reforma tributaria que aumente de manera significativa la recaudación, con un incremento importante de lo que pagamos los sectores de altos ingresos, y una reforma de pensiones que instala el tema solidario dentro del pilar contributivo, serían un paso importante en esa dirección.

¿A pesar del bajo crecimiento, de un mercado laboral que se está desmejorando y que la gente en el bolsillo perciba un retroceso?

-La evaluación de los gobiernos por su desempeño económico es muy vendedora mediáticamente, pero no es buena economía. La incidencia del gobierno en cuánto crece el PIB en los cuatro años de su período es parcial. También depende de las políticas que se adoptaron antes de que asumiera y, a veces de manera muy importante, de factores externos. Porque existe rezagos grandes entre las medidas que toman los gobiernos y el efecto que eso tiene en el crecimiento, y existen factores externos que impactan. En la percepción de las personas muchas veces no se aquilatan lo suficiente estos dos componentes.

¿Cómo ve el tema de la inversión y de las señales que requiere el sector empresarial para ir adelante con sus proyectos?

-Si aprobamos rápidamente la reforma tributaria y dentro de ella el royalty, que es clave para retomar la actividad en el sector minero; si se muestra un camino virtuoso y con legitimidad para escribir una nueva Constitución, Chile tiene los elementos para recuperar niveles altos de inversión en los próximos años. No es un proceso instantáneo, porque cuando hay un sistema político con problemas serios los inversionistas toman nota, pero es una situación que Chile debiera poder revertir.

Por tanto, ¿es optimista respecto de la situación de mediano plazo del país?

-Yo soy optimista respecto a que la capacidad que tuvieron nuestros líderes políticos de llegar a un acuerdo en la noche del 15 de noviembre, en una situación sumamente compleja, vuelva a emerger ahora que es menos urgente, pero igual de importante.

¿Eso abarca los temas tributario, previsional y constitucional?

-Efectivamente. Esos son tres temas clave en este minuto.

Usted estuvo por el Apruebo en el plebiscito. ¿Cuál es su lectura de la dura derrota de la propuesta constitucional?

-Una encuesta de Espacio Público e Ipsos, de fines de julio, mostró que más del 80% de las personas consideraba que ganara el Rechazo o el Apruebo había que hacer reformas importantes y rápido. En esa línea, mi votación por el Apruebo no era un cheque en blanco, no era una votación entusiasmada con el proyecto constitucional. Simplemente me parecía que era el proceso que, con lo que venía después, aseguraba llegar a algo más razonable, más cercano a mis preferencias. Pero eso valía para el Rechazo también, de que se haría un proyecto constitucional nuevo que iba a llegar a una propuesta que tuviera más apoyo de la ciudadanía y que era la promesa de esa campaña. Entonces, mi lectura es que las personas se convencieron de que era más probable llegar a un texto que las interpretara, partiendo del Rechazo. Por lo mismo, es muy importante no defraudar a esas personas.

En una columna dijo que algunas cosas se pasaron de revoluciones, pero al parecer fueron varias…

-No sabemos. Pueden ser varias o bastaba que hubiera alguna que molestaba a cada uno. Dicho eso, creo que hubo un problema serio en la Convención de falta de liderazgos, que permitió que se incluyeran en la propuesta constitucional temas que no correspondían y que pueden haber mermado un número elevado de votos. El tema del aborto, por ejemplo, que a mi juicio es importante, pero que es un tema de legislación, no constitucional. Faltó que alguien pensara cuáles eran los temas clave y cuáles no. Otro elemento fueron propuestas mal diseñadas. Además, los trabajos de Juan Pablo Luna, de la UC, de la plataforma Telar, son claros en señalar que la Convención comenzó generando mucha esperanza en la población, porque se veía representada y esperaba que fuera distinta a los políticos, y terminó siendo percibida similar a la política tradicional: muy alejada de sus problemas y muy preocupada de sus propias parcelas de poder. Entonces, claramente la performance no fue buena y no importa sólo la propuesta que se hizo, sino también el proceso que llevó a ello.

¿Fueron, entonces, casi $ 70 mil millones tirados a la basura?

-Pienso que no. Cuando nace esta Convención, el 15 de noviembre de 2019, no era obvio que el gobierno iba a poder concluir y existía el riesgo de que entráramos en la dinámica de otros países de la región, en que ante momentos de crisis, los gobiernos se ven obligados a renunciar. Su creación logró darle una salida a la crisis y que el gobierno terminara su período. En ese sentido fue un aporte muy importante, lo cual no quita que hay un grado de frustración comprensible de la inmensa mayoría de los chilenos, y me incluyo, respecto a que el resultado debió haber sido mejor.

¿Es también una derrota para el gobierno de Boric?

-El resultado del plebiscito claramente no favorece al gobierno. Ahora, creer que ese resultado significa que el 62% de los chilenos favorece posturas de derecha, sería un error histórico, porque no es así. Y en la oposición veo una división: algunos tienen muy claro lo que acabo de decir y otros no. Y tampoco significa que ahora la gente adore al Congreso, como creen algunos parlamentarios.

¿Cómo ve las negociaciones sobre un nuevo proceso constitucional?

-Hay varios desafíos al respecto: primero, que efectivamente se acuerde una propuesta de un nuevo proceso constitucional, y luego, que sea percibida como legítima por la ciudadanía y que convoque a una mayoría amplia. Es importante que quienes están negociando no cometan un error similar al de la Convención. En ese sentido, debiéramos pensar en cuál va a ser el ánimo ciudadano al momento de votar por una segunda propuesta que puede venir desde una Convención, hasta la posibilidad que sea del Congreso.

¿Le parecen válidos esos dos caminos: vía Convención o vía Congreso?

-No estoy hablando de mi preferencia. Mi punto es que no hay suficiente conciencia en algunos de los negociadores de que tenemos una ciudadanía que está muy enojada con los políticos y que vota en contra de la política tradicional. Los datos sugieren que en el plebiscito, las personas que no votaron en la segunda vuelta presidencial, votaron abrumadoramente por el Rechazo. Ese es un electorado que conocemos muy poco y tenemos poca idea de cómo votaría en un próximo plebiscito. Además del eje tradicional derecha-izquierda, existe un eje muy importante antipolítica, impredecible y que no responde al clivaje derecha-izquierda. Son personas que un día votan por la Lista del Pueblo y en la elección siguiente, por un candidato presidencial antisistema que no puede hacer campaña en Chile porque tiene una deuda de pensión de alimentos y, a pesar de eso, obtiene más votos que las candidaturas de la centroizquierda y centroderecha tradicionales.

¿Y su preferencia?

-Yo adhiero a una opción que sea legítima en cómo se genera y que logre mayorías importantes, de por lo menos un 60% de Apruebo.

¿El plebiscito dividió a los economistas de centroizquierda?

-Hay un grupo de economistas que en muchos temas seguimos pensando parecido, pero que evaluamos de manera distinta si el Rechazo o el Apruebo eran el mejor camino para llegar a una buena Constitución. Y también hay personas que alguna vez estuvieron en la centroizquierda, que legítimamente han ido cambiando de visión y que hoy están más cercanas a la centroderecha.

Como académico de la FEN, ¿qué le parecieron los dichos de Dante Contreras sobre que al decano José De Gregorio y a Óscar Landerretche les falta calle, y que había aquí una división de elite y no elite?

-Esta entrevista es para hablar de los problemas importantes del país y no de cosas que no son más que una frase de un día.