Jorge Desormeaux: “Queremos explicarle al país por qué es importante tener una meta de deuda y que la laxitud fiscal no es un buen negocio para sus ciudadanos”

Era una idea que hace un tiempo estaba dando vueltas entre los economistas: la necesidad de fijar otra ancla fiscal para darle una mayor sostenibilidad a la regla de balance estructural que comenzó en 2001. Si bien los gobierno establecían sus metas al iniciar su período, desde al menos una década que, por distintos motivos, se dejó de cumplir, lo que fue afectando la credibilidad de ese instrumento.

Por ello, en el debate público poco a poco comenzó a surgir la idea de establecer también una meta de deuda pública. A mediados de esta semana, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) dio a conocer un informe de 100 páginas con 12 recomendaciones para mejorar la institucionalidad fiscal. De ellas, precisamente el eje central es fijar una regla fiscal dual, incorporando un límite de deuda a la meta de balance.

El presidente de esta entidad, Jorge Desormeaux, aterriza el trabajo que entregaron al Ministerio de Hacienda. “Nuestro endeudamiento ha ido creciendo y va a seguir creciendo en los próximos años a raíz de la pandemia. Eso nos pone en una situación de mayor vulnerabilidad y, por eso, es importante fortalecer la regla fiscal”, plantea.

En su recomendación menciona que la deuda bruta en relación al Producto Interno Bruto (PIB) tiene que ser “prudente” para que no comprometa el “grado de inversión del país” y, con ello, no encarecer el acceso a los créditos y el financiamiento. ¿Cuál es ese nivel? Desormeaux explica que el resultado del ejercicio que hicieron les arrojó que no debería superar el 43% del PIB. Esta cifra está en línea con la última proyección que realizó la Dirección de Presupuestos del 42,9% para 2025. En 2020, la deuda cerró en un 32,5% del PIB.

¿ A qué se debe la necesidad de avanzar en cambios a la institucionalidad fiscal?

-En primer lugar, nuestro endeudamiento ha ido creciendo y va a seguir creciendo en los próximos años a raíz de la pandemia. Eso nos pone en una situación de mayor vulnerabilidad y por ello, es importante fortalecer la regla fiscal. También hay que decir que la regla tal como la tenemos hoy día, de balance estructural, ha enfrentado muchas dificultades para el cumplimiento expost de las metas. Por lo mismo, creemos que hay que fortalecer su institucionalidad. Estudiamos muchas experiencias internacionales y llegamos a la conclusión que necesitamos tener un instrumento que esté directamente relacionado con la sostenibilidad. Y ese instrumento es una meta de deuda como porcentaje del PIB. En el caso de nuestra recomendación, vamos a usar el concepto de deuda neta, en el cual le restamos a la deuda bruta la posición financiera neta del Fisco.

El trabajo de la CFA también establece la posibilidad, ante eventos extraordinarios, de que los gobiernos puedan tener válvulas de escape para desviarse de la regla temporalmente.

De las 12 recomendaciones que entregaron en su informe, ¿cuáles son las esenciales a implementar?

-Claramente el concepto de regla de deuda es el más importante, porque es un concepto que se relaciona de manera directa con la sostenibilidad. Ello contribuirá a reforzar la credibilidad de la política fiscal y a resguardar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Lo esencial entonces es pasar de una regla única a una dual.

En su informe señalan que la meta de deuda debe ser prudente y acorde para no perder el grado de inversión. ¿Cómo se define ese nivel?

-Revisamos todas las metodologías existentes. El nivel de deuda prudente se define como el máximo nivel de deuda que un país puede permitirse manteniendo un bajo riesgo de caer en insolvencia al enfrentar nuevos shocks. Para determinarla, utilizamos una metodología desarrollada por el FMI que supone que el máximo esfuerzo que puede hacer un país emergente al enfrentar shocks, es un aumento del balance primario de 2 puntos del PIB. Con eso llegamos a una deuda neta de 25% del PIB, lo que equivalía a 43% del PIB de deuda bruta cuando realizamos el ejercicio.

¿Ese nivel de deuda es el que debiéramos tener al término de esta crisis y no ir más allá?

-Ese nivel debe ser revisado con modelos alternativos y con los nuevos parámetros fiscales. Pero una vez determinado, ese nivel no debería ser excedido si es que queremos cuidar el grado de inversión del país. Seguir teniendo una credibilidad alta y mantener el acceso al financiamiento en condiciones favorables es muy importante para el fisco, para las empresas y también para las familias.

Ustedes mencionan que el concepto de nivel prudente de deuda debiese estar establecido por ley, mientras que su cifra puntual tendría que especificarse mediante decreto. ¿Por qué hacen esa distinción?

-El concepto de nivel de deuda prudente es un instrumento más permanente. Por ejemplo, en Europa el nivel máximo de deuda tolerable es el 60%. Eso incluso en algunos países de la Unión Europea está fijado a nivel constitucional. La idea nuestra es que la fije un determinado gobierno y tenga validez por un período superior a su mandato. Pero cada gobierno, al momento de asumir, debe fijar un objetivo referencial al cual quiere converger al término de su mandato, el que debe estar por debajo del nivel prudencial. Uno es más permanente y el otro es para fijarlo dentro del período presidencial.

¿Una meta será más importante de cumplir que la otra, o ambas deben ir en convergencia y avanzar en paralelo?

-La meta operacional, que es el balance estructural, y la meta de deuda deben ser coherentes. Si por ejemplo estamos sobrepasando el objetivo referencial de deuda, el balance fiscal tiene que pasar a ser superavitario y suficiente para recuperar ese nivel referencial de deuda en un período de tiempo. Ahora, la autoridad puede repartir ese ajuste a lo largo del tiempo, de manera que no sea muy gravoso. Por el contrario, si estoy con un nivel de deuda por debajo del nivel objetivo referencial se puede tener un balance estructural deficitario. Tienen que ser mutuamente coherentes.

Al fijar una meta de deuda, ¿cómo se asegura que un gobierno, pese a que no necesite llegar a la parte alta de su meta de deuda, lo haga con el objetivo de gastar más recursos?

-Eso es muy cierto. Cuando se tiene una meta de deuda en un nivel superior, existe la tendencia de querer alcanzar ese nivel. Nosotros hemos diseñado incentivos para desalentar los incumplimientos. Creamos un mecanismo a través del cual, cuando un gobierno incumple su objetivo de balance estructural, tiene que incorporar la desviación en una cuenta de control. Esas desviaciones pueden acumularse en el tiempo si es que no son muy significativas, pero cuando superan un cierto umbral, se debe hacer una corrección en los períodos siguientes. Y si no cumplen con esa obligación, tienen que dar cuenta al Congreso y establecer una senda de convergencia.

Sobre los gatillantes para aplicar la cláusula de escape de la regla, el CFA recomienda una serie de características, siendo una de ellas que sea exógena al gobierno. ¿Esto es para evitar que sea por una decisión discrecional y política?

-Fijamos tres criterios: que sean exógenas al accionar del gobierno, graves en cuanto a su potencial de afectar la actividad económica, el empleo o en términos de una exigencia fiscal extraordinaria, y transitorias, en el entendido que se espera que se reviertan. Además, estamos sugiriendo también que un organismo autónomo, que podría ser el CFA, haga un informe respecto a si se cumplen o no esas condiciones. Junto con invocar la cláusula de escape, el gobierno de turno tiene que hacer un plan de convergencia para cuando termine la crisis. Todo eso reduce los espacios de discrecionalidad.

Este es un buen marco técnico, ¿pero cómo se aseguran que se pueda cumplir considerando que los gobiernos van cambiando y siempre hay necesidades de mayores gastos?

-Indudablemente que si no hay apoyo político realmente será muy difícil avanzar. Para que estas propuestas sean eficaces tienen que tener apoyo político. Es fundamental que exista este apoyo, y por eso parte de nuestra labor es comunicacional. Queremos explicarle al país por qué es importante tener una meta de deuda y que la laxitud fiscal no es un buen negocio para el país ni para sus ciudadanos. Nosotros vamos a dar cuenta de esta propuesta a los distintos estamentos políticos. Le hicimos entrega del informe al ministro de Hacienda y vamos a ir a exponer también al Congreso, a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, y explicar que esto es una propuesta positiva para el país.

¿Por qué lo es?

-La sostenibilidad de la deuda es clave para que el país no ponga en riesgo el grado de inversión y siga accediendo a costos de financiamiento en condiciones favorables. Para una familia que quiere comprar una casa, por ejemplo, el costo del financiamiento es una variable clave. Y el costo del financiamiento también es una variable importante en las decisiones de inversión, que son a su vez determinantes para la creación de nuevos empleos.

¿Qué riesgo corre el país si no se hacen estos cambios a la regla fiscal?

-El mayor riesgo es un deterioro en la evaluación de la solvencia del país y que eso nos lleve a un deterioro en la clasificación de riesgo.

En el ámbito macroeconómico, el Banco Central proyectó un crecimiento de entre el 6% y el 7% para 2021. ¿Es realista esa proyección dado que estamos en un peak de contagios que generó nuevas cuarentenas y que no se tiene certeza hasta cuándo se extenderán?

-El Banco Central hizo un análisis realista. Ha habido un mejoramiento en las condiciones externas, el proceso de vacunación ha sido exitoso, y por último, si uno toma el Imacec de febrero desestacionalizado y supone un crecimiento nulo mes a mes para el resto del año, obtiene un crecimiento del 8,7%. Uno no puede pensar que eso sea viable, ya que tenemos en el camino una cuarentena que tendrá un impacto adverso en la actividad en marzo y abril por lo menos. La esperanza es que dado el avance que hay en el proceso de vacunación esto pueda comenzar a cambiar en los meses que vienen.

Si bien este año el crecimiento será alto, buena parte es recuperación, y por ello, el foco de atención está puesto para el mediano plazo. ¿Qué elementos lo condicionarán?

-A mediano plazo el mayor riesgo que hay es el proceso constituyente, porque todo lo que ha avanzado Chile ha tenido que ver con ser un país estable, con reglas claras e instituciones estables que permitían planificar a largo plazo. Si eso cambia de manera drástica, el crecimiento del PIB potencial será otro. Soy optimista por naturaleza, pero estoy preocupado por el desarrollo del debate constitucional.

En cuanto a la trayectoria de la política monetaria, el Banco Central moderó en algo el sesgo, ¿cuándo espera que comience el proceso de alza de tasas?

-El Informe de Política Monetaria dio señales de que se podrían adelantar las alzas de tasas. En el informe de diciembre, el BC nos decía que las tasas se iban a mantener en el 0,5% al menos durante el horizonte de política, de dos años, y eso nos indicaba que sería hasta el cuarto trimestre de 2022. Hoy día claramente lo que nos dice el Banco Central es que la TPM se mantendría en el 0,5% por algunos trimestres más. Eso lo entiendo como tres a cuatro trimestres más, o sea hasta el primer o segundo trimestre de 2022.