Isabel Aninat: “Darles más espacio a los independientes solo alimenta la fragmentación política”

Suele tomar distancia para analizar los hechos políticos. Cultiva cierto escepticismo y no teme abrazar causas impopulares. La abogada Isabel Aninat, decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, advierte que todo proceso constituyente genera incertidumbres: es parte del proceso de transformaciones, dice. En estos días de intensa discusión constitucional ella mira más allá y se pregunta por las dificultades de aterrizar los cambios una vez que la Convención no esté en funciones:

-A veces se quiere un gatopardismo, de entremos y salgamos igual, pero el gatopardismo no es la solución. La pregunta es si va a ser un proceso de oportunidades perdidas. No por falta de ímpetu, que es lo que más vemos, sino que por el deseo de querer transformarlo todo perdamos de vista las dificultades de implementar esos cambios. Una cosa es el plebiscito de salida y otra lo que pasa después. Las transiciones constitucionales son complejas, por la cantidad de legislación complementaria que se tiene que dictar y la cantidad de reformas institucionales que se deben hacer. Y llevar a cabo ese proceso es muy difícil.

Master of Laws de la Universidad de Columbia, Isabel Aninat fue parte de la mesa técnica para la reforma constitucional del proceso constituyente. Desde luego, ha seguido el proceso muy de cerca y observa dos rasgos que marcan el trabajo de la Convención:

Uno es la fragmentación, tanto en el número de colectivos como al interior de estos. “Parte de lo que hemos visto en el proceso y especialmente desde febrero con las votaciones de norma sustantiva, está marcado muy claramente por los costos de la fragmentación, en el sentido de que llegar a los acuerdos es muy difícil. Y además con muy poca mirada sistémica: lo que pasa en la Comisión de Sistema Político está aislado de lo que pasa en la Comisión de Estructura del Estado, cuando son comisiones que debieran estar conversando”, dice.

El segundo es la página en blanco, en dos sentidos: “Por una parte, nada está garantizado, y por otra, todo es posible en una Constitución. Cuando muchos de los convencionales constituyentes vienen de ciertas causas, ven el texto constitucional como una oportunidad para fijarlas, y con poca deferencia hacia la ley. Uno podría decir, por ejemplo, fijemos una cláusula general de derechos sexuales y reproductivos. Claro, pero es que tiene que estar el aborto o la interrupción voluntaria del embarazo. O sea, la interrupción voluntaria del embarazo requiere muchos, muchos acuerdos, y es un tema complejo. Pero en el fondo es ‘bueno, es que esta es la oportunidad’. Entonces, ¿cuál es el valor que le asignamos a la ley?”, se pregunta.

En diciembre, Isabel Aninat firmó una carta junto a 60 personalidades públicas que invitaba a la Convención Constitucional a pensar formas de gobierno no presidenciales, entre ellas el parlamentarismo.

El parlamentarismo no goza de buena imagen en Chile. ¿Por qué pensaba que podría ser bueno considerarlo?

El sistema parlamentario no tuvo la oportunidad de ser discutido en serio. No tenemos verdadera experiencia parlamentaria diseñada con las reglas de un sistema parlamentario. El presidencialismo puede moderar o no el problema que siempre tiene, que es una doble soberanía: el Congreso y el Presidente de la República. Eso genera un conflicto y el parlamentarismo tiene un mecanismo de solución ya incorporado para esas crisis. Abrirse a un sistema parlamentario era un cambio enorme, significaba rediseñar las instituciones casi por completo dentro del sistema político, pero creo que para tiempos de incertidumbre y de cambios constantes como los que estamos viviendo y vamos a seguir viviendo, el sistema parlamentario se adapta más fácilmente. Pero esa discusión no tuvo ocasión dentro del debate, y quizás es porque estamos haciendo tantos cambios en otras áreas constitucionales, que tal vez el sistema presidencial es la constante que se va a mantener.

¿Qué piensa de la nueva propuesta de la Comisión de Sistema Político, esta suerte de bicameralismo asimétrico con un Congreso de Diputadas y Diputados y un Consejo de las Regiones de facultades limitadas?

En términos generales el acuerdo es mejor que el de la primera negociación. La primera no tenía un eje estructural; se demostró que había que volver a revisarla y me parece que hubo un avance interesante. Además, es una comisión que funciona de manera mucho más colaborativa en su interior y eso es importante de recalcar. De lo que salió yo le doy dos interpretaciones. Una ve aquí un riesgo de autoritarismo constitucional. Otra dice que vamos a tener un Presidente al que le va a costar concentrar el poder y que se va a enfrentar a un Congreso de Diputadas y Diputados muy fragmentado. Y detrás de esas dos miradas hay una cuestión que es fundamental en cualquier sistema político, pero especialmente en el que se está diseñando: el sistema electoral. ¿Por qué? Porque la propuesta dice que el Congreso tendrá una integración proporcional, pero no hay un único sistema de proporcionalidad, hay muchos sistemas. Y hay otras definiciones abiertas. Por ejemplo, si la elección del Congreso se hará en la segunda vuelta presidencial o no. Eso es fundamental para saber si lo que se busca es una Cámara Baja que sea más mayoritaria o más fragmentada. Entonces una de las claves tiene que ver con qué sistema electoral queremos diseñar. Dicho eso, a mí me habría gustado un cambio de régimen político. Nos mantenemos en el régimen presidencial, manteniendo el conflicto base del presidencialismo, que es el enfrentamiento de los poderes del Estado, pero con una nueva parte, y me gustaría hacer énfasis en esto: vamos a tener algo que no hemos tenido hasta ahora en Chile y que es política regional.

¿Qué significa eso?

La configuración del Estado regional va a generar incentivos a una política distinta que no conocemos, al menos no en las últimas décadas, y es una configuración que puede tener mucha fuerza en las regiones. Y el riesgo entonces empieza a ser qué pasa ahí, sobre todo con la posibilidad de caudillos regionales que luego terminan siendo representados en la Cámara Alta. Entonces, qué rol puede tener el Consejo de las Regiones no solamente con la Cámara Baja, sino con los gobiernos regionales. Y qué pasa cuando tienes muchas fuerzas regionales que no responden a partidos políticos nacionales. Y qué significa esto de organizaciones políticas, que es una manera de evadir muy convenientemente la discusión sobre el rol que les queremos asignar a los partidos políticos y el que queremos asignar a los movimientos sociales en la representación política.

¿Los partidos y los movimientos sociales deberían estar sujetos a las mismas reglas?

Esa es la pregunta que está detrás. Los partidos políticos reciben financiamiento estatal y están sujetos a muchos controles. ¿Los movimientos sociales van a recibir financiamiento estatal? Además, durante el gobierno de Bachelet se hizo una reforma muy importante de democracia interna de los partidos. ¿Los movimientos sociales van a tener requisitos de democracia interna? ¿Qué va a pasar en el Congreso bajo esta nueva configuración?

Quienes defienden el sistema de dos cámaras asimétricas y la equiparación de partidos y movimientos sociales dicen que buscan democratizar el sistema. Apuntan que el Senado paralizaba las reformas y eso redundó en parte en el desprestigio del Congreso y de la política

Creo que hemos tendido a mirar la discusión respecto de cuando el Congreso fue binominal, y lo fue por muchos años. Pero el Congreso pasó a ser proporcional, y la proporcionalidad cambió el espectro político, no solamente en la reconfiguración de los partidos al interior de cada coalición, también permitió, por ejemplo, el surgimiento del Frente Amplio, con varios partidos. Y ahora con el Congreso actual, un partido nuevo que está representado, el Partido de la Gente. Mirar la historia del Congreso en Chile solamente bajo el binominal oculta el efecto que tiene el sistema electoral en más representatividad, por una parte, y al mismo tiempo eso te genera el costo de la fragmentación y el tema de la gobernabilidad. Ese es el gran dilema. Yo creo que al interior de la Convención hay muchas personas que no solamente no vienen de partidos, sino que tienen un sentimiento antipartido político. Y eso es lo que me preocupa, porque creo que podemos poner un sistema más o menos proporcional, pero cuál es la valoración de los partidos políticos para lo que viene. Y a mí me parece que eso es fundamental, sobre todo porque los partidos permiten agregar intereses. Y eso es lo único que permite tener una visión sistémica. La población tiene múltiples demandas, todas y todos tenemos múltiples cuestiones que nos preocupan y lo estamos viendo en la Convención. Pero la única manera de que se logren acuerdos en la vida política, en el sentido de nueva legislación, de reformas, es a través de la agregación de intereses, porque si no los costos de negociación de ponernos de acuerdo y buscar miradas que sean coherentes nos puede paralizar. Y ese rol de los partidos políticos como agregadores de intereses es lo que se ha perdido. Eso no quita decir: ‘Bueno, los partidos están al debe o deberían ser mejores’. Por supuesto que sí. Pero entonces hablemos de cómo mejoramos los partidos políticos, pero creo darles más espacio a los independientes en el fondo solamente alimenta esta fragmentación y cuesta mucho más tener miradas sistémicas nuevamente.

¿Eso significa cerrarle la puerta a la participación política de los movimientos sociales?

Yo prefiero jugármela por los partidos. Solemos decir la democracia es con partidos fuertes y eso significa tomar decisiones costosas. Los movimientos sociales son muy importantes para la vida política, lo han sido y lo seguirán siendo: remueven, buscan producir cambios. Pero para mi gusto la configuración democrática tiene que estar basada en los partidos.

¿No repetiría, por ejemplo, un sistema de elección como el de los convencionales, con listas de independientes?

No. Eso no significa que en la Convención pudo haber tenido sentido: es un momento constitucional, es un proceso constituyente, tenía una configuración específica. Pero si me preguntas si sería bueno tener listas de independientes para la integración del Congreso? Yo creo que no. Además, buenos sistemas electorales permiten la llegada a nuevos partidos; pensemos en el Frente Amplio.

¿Qué fortalezas y debilidades ve en este bicameralismo asimétrico?

Creo que una cuestión que preocupaba era cómo tener un proceso legislativo más fluido y más rápido. Hoy, al tener dos cámaras espejo, esa agilidad a menudo no se ha permitido. Hemos visto leyes que se aprueban muy rápido, pero es muy variable. Y creo que eso es parte de lo que se busca. La pregunta es qué es lo que queremos del Senado. ¿Queremos que tenga poder de veto? ¿Queremos que sea una cámara que busque enfriar y aporte una segunda lógica a la discusión? ¿Queremos que sea representante de las regiones?

Hoy el Senado no tiene una lógica regional

La propuesta avanza por una lógica de representación regional, mucho más similar a los EE.UU. Ahora, me parece que la Cámara Alta puede crecer en atribuciones, sin llegar a ser una cámara espejo como la conocemos hoy, porque entonces no habríamos hecho ningún cambio. Ahora hay otra cuestión respecto de la que todavía no he visto una propuesta: ¿Qué va a pasar con los conflictos de competencia? Porque los hay entre el Ejecutivo y el Legislativo, y ahora más con Estado regional. ¿Quién dirime cuando el Legislativo y el Ejecutivo se enfrentan? Esa es una cuestión fundamental. Y eso aún no está.

Se habla de un riesgo autoritario

Con mayoría en el Congreso podría haber riesgo de autoritarismo y ahí la pregunta es qué pasa con las minorías. Pero pensemos en un Presidente debilitado en su apoyo popular, ¿cómo ordena una Cámara fragmentada? Ese es el desafío del sistema político que se está diseñando: ¿Cómo diseñamos para un futuro incierto, cada vez más incierto, y que nos permita la gobernabilidad?

Con el rumbo que lleva la Convención, ¿qué espera de ella?

No comparto todo lo que se está haciendo. Tengo mi distancia, tengo varias críticas a la Convención, pero creo que los meses que vienen son cruciales, no solamente para definir el texto. Los textos se cambian y ahí va a haber una pregunta clave: ¿Cuál va a ser el mecanismo de reforma de la nueva Constitución? ¿Y cómo proyectamos la transición constitucional? Yo creo que hablamos muy poco de transición constitucional y este es el momento. Y ahí la madre de todas las batallas va a estar en la negociación sobre la transición de las autoridades, no solamente las electas, sino todas las autoridades de los distintos órganos del Estado que sufran transformaciones, o sea jueces, Tribunal Constitucional, gobiernos municipales, regionales, etc. Es enorme.