Radiografía: cómo negocian hoy los pueblos originarios con las empresas

La diversidad es parte de la historia y la morfología de Chile. Está enraizada en la sociología del país. Clima, costumbres, geografía y asentamientos migratorios han determinado el comportamiento de la población nacional y, de un modo especial, de los pueblos originarios, que ya no son sólo parte de una postal. Con una organización que evoluciona y que tiene una influencia creciente, incluso en política, hoy se han convertido en un actor relevante para emprender una obra de infraestructura pública o un programa social, pero mucho más para viabilizar o no cuantiosos negocios privados, como la construcción de una central eléctrica, una carretera o un yacimiento minero.

La Ley Indígena 19.253 reconoce la existencia de nueve pueblos originarios: aimaras, quechuas, atacameños, diaguitas, collas, rapa nui, mapuches, kawéskar y yaganes (ver infografía). Pero son sólo algunos de ellos los que muestran un mayor acercamiento a la forma en la que el país está implementando el Convenio 169 de la OIT, que Chile suscribió en 2009 y que establece que el Estado debe realizar consultas obligatorias a las comunidades indígenas cuando se implementan proyectos de inversión que los afecten.

Las cifras son claras: desde 2009, el Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (Seia) ha recibido 36 proyectos que contemplan un proceso de consulta de pueblos originarios (PCPI). De ellos, 24 ya han terminado, lo que para el Seia implica que las comunidades "han podido participar de un diálogo con el organismo ambiental con la finalidad de alcanzar acuerdos acerca de los componentes del proyecto que les afectan".

Sin embargo, 12 siguen en curso y, de ellos, tres se encuentran en proceso en la zona norte, que abarca desde la Región de Arica y Parinacota hasta Coquimbo, mientras que siete aún no logran acuerdo en la zona sur, desde la Región del Biobío hasta Los Lagos.

En la zona norte, indica el Seia, se han aprobado 12 PCPI y en la zona sur, nueve. La razón: la diferencia en la forma en que las comunidades se organizan, explican abogados ambientalistas. "En el norte existen fundamentos organizacionales de origen histórico que están relacionados con la minería del salitre, los pampinos y la del cobre", explica el abogado ambientalista Alonso Barros.

Mayor organización

Un ejemplo es la forma en que la comunidad atacameña ha logrado desarrollarse. Constituida desde 1994, cuenta con el Consejo de Pueblos Atacameños, organismo que, a la vez, aglutina a las 18 comunidades -que abarcan a cinco mil personas- que se ubican en la cuenca del Salar de Atacama, el Alto Loa y el Oasis de Calama, en la cuenca del Loa. Esta comunidad marcó un hito este año, al firmar con la minera no metálica Rockwood un acuerdo donde se establece por contrato la participación de las comunidades en las ventas de la compañía, equivalente al 3% de los ingresos.

También está la comunidad quechua, que hoy está avanzando en su organización y robusteciéndose al momento de enfrentar un proceso de consulta. Un ejemplo de eso, cuenta Barros, fue el proceso de diálogo formal y consulta entre la comunidad quechua Huatacondo y la minera canadiense Teck para su proyecto Quebrada Blanca 1, en que la comunidad y la empresa acordaron una medida de monitoreo de las aguas de una quebrada por toda la vida útil del proyecto, incluido el plan de cierre, luego de que la propia comunidad reconociera un impacto que no estaba definido por la minera.

Estos no son los únicos ejemplos de acuerdos entre compañías y comunidades. Aunque no estuvo exenta de polémicas, en la Región de La Araucanía también se logró un acuerdo similar. Se trata del proyecto eléctrico Añihuarraqui (US$ 22 millones, 9 MW), ubicado en la localidad de Curarrehue, el que fue aprobado en julio del año pasado y, según la Resolución de Calificación Ambiental (RCA), las compañías GTD Negocios y la española Enhol se comprometieron con las comunidades indígenas a aportar con un 1,5% de las ventas anuales netas que perciba la hidroeléctrica.

Certidumbre

La evolución que ha tenido el proceso de consulta indígena es celebrada en el gobierno. Reconocen que desde el 2011, año en que la Corte Suprema comenzó a emitir fallos indicando la forma en que se debían realizar las consultas, el Estado empezó a tomar nota y a perfeccionar reglamentos y normas. Así, se avanzó en separar el proceso indígena de la participación ciudadana y, además, el Seia dictó el Decreto Supremo (DS) 40 y también el DS 66, que es el reglamento general de consulta. Incluso, hoy se está tramitando en el Congreso una nueva institucionalidad: la creación del Ministerio de Pueblos y los Consejos de Pueblos (ver recuadro).

"La consulta indígena ha evolucionado hacia un procedimiento que entrega muchas más certezas a las comunidades indígenas que al comienzo de su implementación", indican en el Seia.

Agregan que "el relacionamiento inclusivo con los titulares durante la consulta indígena ha permitido un diálogo más provechoso en el marco de la buena fe, entendiendo que ellos son finalmente quienes ejecutan aquellas medidas que permiten disminuir los impactos que generan los proyectos sobre las comunidades indígenas".

El abogado ambiental y especialista en comunidades Sebastián Donoso coincide en que ha habido una evolución de este proceso. "La consulta indígena ha generado un cambio importante en los procesos de evaluación ambiental de proyectos, porque les está otorgando a las organizaciones indígenas un rol y una capacidad de negociación que no habían tenido nunca. Esto significa que frente a un EIA, que reconoce impactos sobre los indígenas, estos grupos saben que en algún momento se van a sentar con la autoridad ambiental y las empresas y que eso les va a generar una ventana de negociación única que no habían tenido antes y que les permite conversar de igual a igual", indica.

Agrega que incluso los tiempos de aprobación también se han reducido, comparado con la primera etapa no regulada. "En la experiencia reciente, los procesos de consulta demoran en torno a 18 meses, lo que no es poco, pero al menos permiten tener mayor certeza", menciona.

El ministro de Desarrollo Social, Marcos Barraza, defiende el instrumento: "Es un error ver en los procesos de consulta indígena un obstáculo en los proyectos de inversión. Muchas veces son los aspectos técnicos que no han sido resueltos adecuadamente los que pueden generar demoras en la aprobación de proyectos, y no por causa de la consulta a una comunidad indígena".

Por ese motivo, añade, se recomienda a las partes usar los mecanismos de relacionamiento temprano entre las comunidades afectadas y los titulares de los proyectos. "A través de ellos, los proponentes de los proyectos y las comunidades locales puedan dialogar e informarse mutuamente respecto de los alcances del proyecto, por una parte, y del territorio en el cual se pretende emplazar el mismo, por la otra. Con ello, se avanza en la comprensión de las bases de sustentabilidad social de lo que se quiere hacer".

Conflictos no desaparecen

Pese a los avances, también hay problemas. Un ejemplo es el desenlace que tuvo el proceso de consulta del proyecto hidroeléctrico Añihuarraqui, donde algunas comunidades mapuches aún muestran su rechazo a la iniciativa.

Según una investigación del Observatorio Ciudadano, el día que concluyó el proceso de consulta indígena del proyecto, el 22 de enero de 2015, las organizaciones consultadas señalaron explícita e inequívocamente su voluntad de no entregar su consentimiento al proyecto. Ellas indicaron que "no existen medidas que permitan mitigar, compensar y/o reparar" las afectaciones que causaba la iniciativa, las que eran "de carácter cultural", pues se trata de "lugares y espacios sagrados".

Sin embargo, el proyecto fue aprobado, precisa el documento, porque la autoridad ambiental indicó que las otras comunidades mapuches aceptaron las medidas consideradas por las compañías.

La diversidad que existe en estas comunidades es un foco de conflicto que es de conocimiento de la autoridad. De hecho, Barraza indica que para la macrozona de La Araucanía, "tenemos el mandato presidencial de efectuar análisis de las acciones gubernamentales que permitan proyectar mejoras en el desarrollo social y económico".

Señala que, además, y con el propósito de perfeccionar en general la oferta pública allí, "mantenemos una coordinación habitual para desplegar esfuerzos interministeriales con Economía, Vivienda, Obras Públicas, Corfo y también el gobierno regional. Existe, asimismo, una coordinación habitual entre Medio Ambiente y Conadi para los proyectos de inversión".

Guía de estándares

Javier Zulueta, jefe de la división de Participación y Diálogo Social del Ministerio de Energía, cartera que está implementando una Guía de Estándares de Participación para el Desarrollo de Proyectos de Energía, señala que "existe mucha desconfianza entre las comunidades, empresas y autoridades locales, la que debe ser construida en base a procesos adecuados, personas preparadas y gestos concretos de acercamiento".

En este tema, menciona que existe un gran desafío por delante, pues "las comunidades deben organizarse para lograr que estos recursos se transformen en un efectivo desarrollo para las familias".

Advierte, por lo mismo, que pese a que ya no existe un rechazo masivo a las iniciativas por parte de los ciudadanos, no significa que la conflictividad haya desaparecido. "Los conflictos están ahí, no son ni buenos ni malos, lo importante está en poder gestionarlos", dice.

Destaca que el ministerio, en lo que va del año, ha realizado 150 capacitaciones a las comunidades para darles a conocer los estándares de la guía y los beneficios que pueden traer los procesos de diálogos. En ese mismo sentido, indica que a fin de año tendrán más de 20 proyectos en los que se ha implementado la guía.

Un camino paralelo está tomando Valor Minero para diseñar una política pública orientada a la gestión del diálogo permanente entre el Estado, los privados y las comunidades. "Un diálogo efectivo requiere de una plataforma institucional validada por todos los actores de los territorios. Sin ese piso es difícil llegar a acuerdos sostenibles", explica el presidente ejecutivo de Valor Minero, Álvaro García. A su juicio, en Chile existe un capital social débil en torno al diálogo.

"Hay pocas organizaciones sociales verdaderamente habilitadas para representar sus intereses y, por lo general, son muy diversas en su composición", comenta García.