IVA a la construcción, renta presunta y ganancia de capital, las exenciones tributarias que reúnen mayor consenso político

La decisión ya está tomada. El gobierno avanzará en una reforma tributaria, o modernización como la llamó anoche el Presidente Sebastián Piñera. Para ello, Hacienda ya está trabajando en un proyecto enfocado, principalmente, en la revisión de las exenciones tributarias.

El insumo principal para la elaboración es el informe que realizó la Comisión Tributaria presidida por Rodrigo Vergara. De acuerdo a fuentes conocedoras del proceso, en Teatinos 120 están revisando al menos 20 exenciones para luego iniciar el trabajo político técnico y enviar un proyecto de ley. Si bien el eje central serán las partidas de gasto tributario, también se incorporarían otros elementos que apunten a gravar a los sectores de mayores ingresos. Fórmulas hay varias, pero nada concreto todavía.

El ministro secretario General de la Presidencia, Jaime Bellolio, entregó el viernes nuevas pistas de cómo será el trabajo y anticipó que se creará una mesa técnica para discutir las distintas materias tributarias, esto porque “son temas de largo plazo”.

Lo que no está claro es si será una nueva mesa técnica que sea representativa de los partidos políticos o bien se trabajará con la comisión actual o una mezcla de ambas.

Mientras eso se aclara y Hacienda avanza en su trabajo de definición, hay un grupo de seis exenciones que reúnen un aspecto clave para la discusión: tienen consenso político y técnico, cuestión primordial para avanzar en esta materia.

Se define como gasto tributario el monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria. Por lo general, se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alicuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos.

Para 2020, el SII estimó que las exenciones en Chile alcanzan los US $9.333 millones, y básicamente estas afectan al Impuesto a la Renta (US$ 6.700 millones) y al IVA (casi US$ 2.600 millones).

La Reforma al Mercado de Capitales de 2001 estableció la exención del impuesto a la renta para las ganancias de capital provenientes de la enajenación de acciones con presencia bursátil. Los objetivos de la reforma eran aumentar la participación, la profundidad y la liquidez en el mercado local de acciones. A 20 años de su puesta en marcha, existe un consenso amplio entre técnicos y políticos de que no se justifica mantener ese régimen tal cual como está.

Diversas propuestas se han planteado y van desde la Unidad Constituyente, pasando por la que entregó la comisión tributaria presidida por Rodrigo Vergara, hasta la del exministro de Hacienda, Ignacio Briones. Incluso en RN y la UDI se han abierto a estudiar fórmulas. Todas concluyen en que se debe fijar una tasa impositiva. Por ejemplo, la propuesta de la comisión tributaria recomendó mantener la exención para los Inversionistas Institucionales locales y no residentes, lo que se considera en línea con las prácticas internacionales y eliminarla a personas naturales. Claudio Agostini, que en ese entonces era asesor de Hacienda, era partidario de incluir a los inversionistas extranjeros. Hoy señala que “lo que corresponde es que las personas naturales sumen a sus ingresos las ganancias de capital y paguen la tasa de Global Complementario correspondiente. Cuando la ganancia de capital la realiza una empresa, lo que corresponde es que pague la tasa de impuesto de Primera Categoría correspondiente”.

El impuesto que se recomienda aplicar es una tasa proporcional a definir en un rango entre 5% y 15% a las ganancias de capital realizadas por cualquier inversionista que no sea considerado.

Una opinión distinta entrega Michel Jorratt, exdirector del SII y socio de Jorratt y Asociados, quien plantea que se debe seguir el régimen especial que se creó en 2014 donde se puede repartir la ganancia entre los años que se mantuvo la acción, pero llevándolo al global complementario. Si es empresa, al impuesto de primera categoría. “No hay ningún motivo para que tenga una tasa preferente”, precisa.

De eliminar esta exención, tanto Agostini como Jorratt señalan que afectaría principalmente a los sectores de mayores ingresos. “El impuesto lo pagaría fundamentalmente el 3% de más altos ingresos que son quienes se benefician de esta exención”, dice Agostini. Y Jorratt añade que “los estudios que hay dicen que esta renta de ganancia de capital, el 75% lo recibe el 1% de mayores ingresos”.

Sobre la recaudación, para Jorratt es de entre US$400 millones a US$450 millones, mientras que para Agostini fluctúa entre US$900 a US$1.100 millones dependiendo la metodología de cálculo.

La renta presunta es un tipo de contabilidad especial a la que se pueden acoger agricultores, camioneros, transportistas escolares, taxis, colectivos y buses. Su cálculo tributario no se basa en las utilidades o incluso los ingresos efectivos de la empresa, sino en una presunción que se determina, para los distintos casos, de la siguiente manera: 10% tasación fiscal del camión o el taxi (transporte); 10% avalúo fiscal del terreno (agricultura); y (4% a 20% de las ventas dependiendo del valor del cobre (minería).

Pueden optar a los regímenes de renta presunta los contribuyentes personas naturales que actúen como empresarios individuales, empresas individuales de responsabilidad limitada, comunidades, cooperativas, sociedades de responsabilidad limitada y sociedades por acciones compuestas por personas naturales, que exploten bienes raíces agrícolas (ventas hasta UF 9.000), minería (ventas hasta UF 17.000) o transporte terrestre (ventas hasta UF 5.000).

Este régimen comenzó en 1974 y su objetivo es facilitar el cumplimiento tributario y la fiscalización de contribuyentes cuyas actividades económicas no les permiten tener suficientes registros de ventas e ingresos. A nivel técnico y en algunos políticos hay coincidencia de que ya no se justifica, y que todos aquellos que estén en ese régimen deberían pasar al sistema propyme. La recomendación de la comisión tributaria era eliminarla.

De acuerdo a un informe de Hermann Consultores, en base a datos del Servicio de Impuestos Internos (SII) de 2020, el número de empresas con renta presunta activas son 19.979. De ese total, 5 son grandes empresas, 58 mediana, 4.559 pequeñas y 14.582 microempresas y 775 sin ventas.

Por sector económico, la mayoría se encuentra en el rubro de transporte con 13.813, le sigue agricultura con 5.251, y mucho más atrás comercio con 250.

“Creo que existe bastante consenso en que la renta presunta es un régimen especial obsoleto, que no se justifica mantener y que ha terminado convirtiéndose principalmente en un mecanismo de elusión y evasión tributaria”, comenta Claudio Agostini.

Su eliminación implicaría unos US$ 200 millones al año en recaudación.

Esta exención se encuentra establecida en el artículo 21 del DL 910 de 1975 y se creó con el objeto de evitar que la incorporación de IVA en la actividad de la construcción produjera un aumento en el precio de las viviendas. Así, las empresas constructoras tienen derecho a deducir del monto de sus pagos provisionales mensuales obligatorios (PPM) el 65% del débito del IVA que deban determinar en la venta de bienes inmuebles para habitación cuyo valor no exceda de UF 2.000, con un tope de hasta UF 225 por vivienda. Si la empresa constructora no realiza PPM o el monto del débito es superior al PPM correspondiente, podrá imputar el beneficio a otros impuestos o emplearlo en ejercicios posteriores.

El beneficio también procede en las ventas exentas de IVA de inmuebles adquiridos por beneficiarios de subsidios habitacionales (artículo 12 F de la Ley de IVA). En este caso, el beneficio es equivalente a un 12,35% del valor de la venta y se deduce de los PPM en la forma señalada previamente y con igual tope.

Sobre esta exención también existe consenso de que se debe eliminar este beneficio, ya que el objetivo de disminuir el precio de las viviendas para determinado sector de la población, puede lograrse mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y equitativos considerando criterios como la focalización.

En la oposición han propuesto que es preferible aplicar políticas directas de subsidio con estos recursos, porque “serían mucho más efectivas y focalizadas. Permitirían beneficiar a las personas que necesiten construir o adquirir una vivienda y no a los propietarios de las empresas que las construyen”. La eliminación de este “privilegio” permitiría recaudar entre US$ 500 millones a US$700 millones.

La Ley Única de Fondos (LUF) de 2014 ratificó que los fondos de inversión, privados o públicos, y los fondos mutuos, no se encuentran afectos al Impuesto de Primera Categoría, ya que no se consideran contribuyentes.

Sin embargo, la mayoría de la comisión tributaria recomendó su eliminación de la exención y que tributen conforme a las reglas generales. Esa es también la postura que va tomando fuerza entre expertos y políticos.

En la oposición plantearon ya su fórmula, la cual consiste en que deben pasar a ser contribuyentes de primera categoría, como cualquier otra empresa en Chile. En el gobierno lo analizan. “No solo es viable hacerlo, sino que además es razonable, ya que esa exención ha abierto un espacio de elusión tributaria importante que favorece principalmente a personas de altos ingresos”, dice Agostini.

Respecto del beneficio tributario DFL2, hay propuestas en la oposición y el oficialismo. Tanto la Unidad Constituyente como en Evópoli coinciden en que se debe derogar. Lo mismo pasó con la comisión tributaria. La mayoría de sus integrantes señalaron que no se vislumbran consideraciones económicas que justifiquen la mantención de los beneficios para las viviendas adquiridas con anterioridad al 2010.

Los transportistas que utilizan petróleo como combustible tienen derecho al reintegro por tramos del impuesto específico que pagan.

Actualmente el porcentaje de devolución depende de los ingresos anuales que tenga. La escala va desde el 80% al 31% de reintegro. Además, el impuesto que se aplica al diésel es de 1,5 UTM por metro cúbico, muy por debajo de los 6 UTM que se cobra por las bencinas. Estas dos asimetrías son las que desde hace un tiempo están presentes en el debate de los expertos. Todos ellos coinciden en que se debe eliminar el crédito y subir el impuesto específico.

El problema radica en la presión política que pueden llegar a hacer los camioneros quienes se aponen a cualquier innovación. La propuesta de Ignacio Briones es la más concreta en plantearlo: derogar la posibilidad de reintegrarlo y subir a 3 UTM el impuesto específico. Ambos recaudarían US$588 millones.