La gran deuda de la diplomacia

Todas las noches, durante los meses previos al fallo de La Haya, en el antejardín de la embajada de Bolivia en Washington —en la transitada Avenida Massachusetts— se prendía un gigantesco letrero de neón luminoso que decía "Mar para Bolivia". El mensaje no sólo era visto diariamente por miles de residentes de la capital de Estados Unidos, sino que muchos paraban sus autos para fotografiarse con él.

Más allá está la embajada de Perú, con enormes lienzos que dan cuenta de las exposiciones de libre acceso en su sala cultural. En julio, el Museo Smithsonian en conjunto con el gobierno peruano montaron una muestra de gastronomía típica en la explanada central de la ciudad, que fue todo un éxito.

La embajada chilena, en cambio, también ha querido postular a una muestra con el Smithsonian, pero no hay recursos disponibles en la caja. La delegación diplomática ni siquiera tiene página web, porque el Ministerio de Relaciones Exteriores resolvió manejar todo desde Santiago y cualquier norteamericano que escribe "Chilean embassy" en Google es derivado a una página inexistente.

El revés que sufrió Chile en la Corte Internacional de Justicia, que por 14 votos contra dos rechazó la objeción del equipo nacional y se declaró competente para revisar la demanda interpuesta por el gobierno boliviano para que Chile se siente a negociar una salida al mar, generó diversas interpretaciones sobre el alcance de la resolución y cuánto acotaba la postura de Evo Morales.

Pero también comenzó a sacar a la luz un debate más subterráneo que desde hace años se maneja en voz baja en el mundo político. ¿Qué tan preparados están la Cancillería y los diplomáticos chilenos para enfrentar los desafíos de la política internacional actual? Criticar la política exterior ha sido desde siempre un tema tabú, donde oficialismo y oposición se cuadran para dar señales de orden y unidad. Sin embargo, situaciones como el apoyo a la demanda marítima boliviana del Papa Francisco —quien no sólo decidió visitar La Paz un año antes que Santiago sino que se refirió directamente a la petición de Morales—, ha derivado en que se hagan públicos los primeros cuestionamientos a los manejos de la Cancillería.

Y aunque el ministro de Relaciones Exteriores, Heraldo Muñoz, mantiene una permanente relación con los ex cancilleres y con los parlamentarios de las comisiones del Congreso, para pedirles sintonía y que se mantenga una sola voz en estas materias, poco a poco se están instalando las preguntas incómodas. Lo que nadie quiere ver: el sistemático recorte de recursos a uno de los ministerios más pequeños, la postergación de los proyectos para modernizar la Cancillería, el predominio de los políticos en embajadas claves, el desincentivo de los diplomáticos de carrera, la falta de expertos en las áreas técnicas. Y sobre todo, una Cancillería con legislación del siglo pasado a la que parece que le cuesta adaptarse a un nuevo escenario mundial.

Viera-Gallo en Argentina, Jaime Gazmuri en Brasil, Ricardo Navarrete en Colombia, Gabriel Ascencio en Ecuador, Ricardo Núñez en México, Mario Fernández en Uruguay.  La presidenta repartió las embajadas de Latinoamérica entre antiguas figuras de la Concertación y aquellos políticos que habían perdido las últimas elecciones parlamentarias.

Si a comienzos de los 90, el presupuesto de la Cancillería era equivalente al 1,1% de todo el erario nacional, hoy su relevancia asciende sólo al 0,52%. Es que los dineros asignados a la política exterior chilena han ido debilitándose con los años. Para 2015 los recursos otorgados bordean los US$ 312 millones. La cifra es bastante inferior a los cerca de US$ 452 millones de la cartera de Economía o los más de US$ 11 mil millones de Educación.

Los recursos no alcanzan, concuerdan conocedores de la Cancillería. "Desde el período de Eduardo Frei en adelante, el presupuesto de la Cancillería ha ido bajando. Hoy, en un mundo interconectado, donde estamos buscando inversiones, que estamos preocupados por China, vemos que se derrumban las bolsas en Estados Unidos y que se pueden desviar los capitales hacia allá, necesitamos tener una presencia internacional mucho más fuerte", señaló hace unas semanas el ex canciller y actual embajador de Chile en EE.UU., Juan Gabriel Valdés a Qué Pasa.

El limitado presupuesto ha puesto en jaque justamente esa presencia. Desde hace tres años a la fecha la dotación de varias embajadas se ha ido reduciendo: "En gran parte de Asia —exceptuando países como Corea, China y Japón— las embajadas son bipersonales, un embajador y un funcionario. En África está pasando lo mismo. Estamos abriendo embajadas en Irán y Etiopía donde otros países (Portugal y Colombia) nos arriendan sus oficinas", explica un alto funcionario del ministerio.

Mientras Chile pierde relevancia, países vecinos como Perú ganan terreno. Reconocido es el trabajo que ha realizado Torre Tagle en esta materia. "Un caso que me parece admirable es el de Perú, que en el último tiempo ha desarrollado un despliegue extraordinario no sólo en materia de comunicación de imagen del país, sino que en torno a su cocina y a sus riquezas indígenas. Ha logrado posicionarse muy fuerte en Nueva York, Washington y en capitales europeas. Nosotros vamos a tener que hacer un esfuerzo sistemático y serio en esta materia y no seguir mirando el asunto externo como un gasto", subraya el embajador Valdés.

Son 16 los proyectos que se han presentado desde los años 90 para intentar modernizar la Cancillería. Ninguno ha llegado a puerto. "Yo creo que en el país hay poca comprensión de lo que significa una democracia moderna. Lo que en Chile prima es una democracia comercial, pero no basta con ser fenicios y buenos para vender cosas y hacer acuerdos comerciales. En el mundo moderno los países tienen que involucrarse en operaciones de paz, opinar sobre los grandes temas que afectan al mundo, como la inmigración, y en estos temas tenemos una diplomacia deficitaria", señala el ex ministro Carlos Ominami.

Actualmente, el Ministerio de RR.EE. se rige principalmente por la legislación de 1978, es decir, su normativa y su dotación están fijas hace 37 años. Heraldo Muñoz ha seguido la línea de sus antecesores, prometiendo un nuevo proyecto que se presentaría a fines de 2015, que significaría un incremento anual de entre US$ 20 a US$ 22 millones. "Hay un proyecto que ha sido elaborado desde el inicio de este gobierno, como una de las prioridades de la Cancillería. Estamos en una etapa avanzada", dice el canciller Muñoz. "Lo principal es terminar la discusión de esta iniciativa con Hacienda para que ingrese al Congreso este año y luego sea discutido y ojalá aprobado en 2016. El financiamiento puede ser gradual", agrega.

Desde el Senado presionan por el ingreso de la iniciativa. A mediados de agosto firmaron un proyecto de acuerdo, manifestándole a la presidenta Bachelet su interés de trabajar en la modernización y que se dote de mayores recursos a la Cancillería para ello. Con el reciente fallo de La Haya los actores esperan que esto se agilice, aunque temen que la austeridad del presupuesto 2016 contravenga tal intención.

José Antonio Viera-Gallo (PS) en Argentina, Jaime Gazmuri (PS)en Brasil, Ricardo Navarrete (PR) en Colombia, Gabriel Ascencio (DC) en Ecuador, Ricardo Núñez (PS) en México, Mario Fernández (DC), en Uruguay. La presidenta decidió repartir las embajadas de Latinoamérica, y varias de las principales del mundo, entre las antiguas figuras de la Concertación y aquellos políticos que habían perdido las últimas elecciones parlamentarias.

Y aunque las sedes diplomáticas suelen ser vistas como un "premio" —así como lo son las agregadurías de cultura o de deportes—, la nominación de Bachelet se interpretó como que quería mantener a distancia a antiguos próceres del oficialismo.

En cualquier caso, hubo un retroceso respecto a las embajadas que se entregan a políticos versus las que asumen diplomáticos de carrera. Históricamente han sido repartidas equitativamente y en la administración de Sebastián Piñera la relación entre embajadores de carrera y políticos llegó a un 80% y 20%, respectivamente. Hoy el orden está en un 66% y 33%. El nombramiento de la ex ministra de Educación Mónica Jiménez como embajadora en el Vaticano es un ejemplo que despertó las críticas.

El presidente de la comisión de relaciones exteriores del Senado, Francisco Chahuán (RN), presentó un proyecto para que los embajadores que propone La Moneda y no fueran de carrera, deban ser ratificados por 2/3 del Senado. Un modelo similar al que tiene Estados Unidos.

El ministro Muñoz defiende la actual distribución: "Hay embajadores políticos en Latinoamérica que han hecho una excelente labor y, por otra parte, tenemos embajadores de carrera en lugares claves como Naciones Unidas, Italia, Reino Unido, España, Perú y Bolivia, por nombrar algunos. Y este gobierno ha promovido un número muy significativo de embajadores de carrera".

Las dificultades para llegar a ser embajador y acceder a las mejores representaciones, es un factor que desincentiva el ingreso a la carrera diplomática. A la Academia Diplomática sólo postulan 150 alumnos por año, de los cuales quedan nada más que 15, quienes aunque deben tener otra carrera cursada, ganan un 40% menos que otros profesionales equivalentes. La planta de diplomáticos se mantiene en 500 personas desde hace 30 años. Los bajos salarios se cruzan con la inamovilidad existente. "Del Ministerio al Cementerio" es el lema que tienen los empleados al interior de la Cancillería. Los ministros consejeros pueden permanecer eternamente hasta pasados los 80 años evitando el tiraje. "Si no te nombran embajador, tú sigues como ministro consejero y tenemos el problema de las pensiones, por lo que la gente no se quiere retirar", explica Fernando Salas, presidente de la Asociación de Diplomáticos de Carrera (Adica).

El último proyecto de ley presentado por el gobierno anterior y que se encuentra congelado, plantea aumentar los salarios de ingreso a la carrera, reducir los periodos para poder ascender, dar bonos al retiro para terminar con la inamovilidad, y aumentar los cursos de capacitación y distribuir las destinaciones por mérito. "Quién va a querer ser militar si no puede llegar a ser general. Si no mejoramos las condiciones, no vamos a tener la mejor gente", señala el ex canciller Alfredo Moreno.

Si a comienzos de los 90 el presupuesto de Cancillería era equivalente al 1,1% de todo el erario nacional, hoy asciende sólo al 0,52%. Para 2015 los recursos otorgados bordean los US$ 312 millones. La cifra es bastante inferior a los cerca de US$ 452 millones de la cartera de Economía o los más de US$ 11 mil millones de Educación.

De todos los miembros del equipo chileno en La Haya no hay ningún diplomático de carrera.

El ex embajador Pablo Cabrera, quien fuera director de la Academia Diplomática, señala que tras la caída del Muro de Berlín las relaciones diplomáticas han cambiado, pero la Cancillería chilena no se ha adaptado a los tiempos. "Hoy el diplomático debe tener una capacidad de reacción inmediata, por eso debe estudiar, porque no va a esperar hasta que llegue el embajador para que hable. Hoy la diplomacia es muy vertical en un mundo muy horizontal. En ese sentido se les deben dar a los diplomáticos más incentivos y confianza para actuar", dice Cabrera. Visión similar plantea Fernando Salas: "En la Cancillería el pensamiento crítico no es algo predominante. Es una cultura que viene hace mucho tiempo, donde la decisión de lo que se hace en política internacional viene de la presidenta y cae en forma vertical. La jerarquización ha atentado en una mayor modernización".

Aunque el subsecretario de RR.EE., Edgardo Riveros (DC),destaca que "todos los directores y subdirectores de áreas en el ministerio hoy son de carrera", en cancillerías modernas la apuesta es que los jefes de departamento no necesariamente sean diplomáticos, sino los mejores técnicos y profesionales. Hoy, los embajadores, por cada cuatro años en el extranjero, pasan dos en Chile con un sueldo más bajo. Y por eso, cuando llegan les asignan una jefatura de departamento, aunque no sean los más capacitados en el área. Existen, excepciones. La Dirección de Energía, Ciencia y Tecnología e Innovación está al mando de un experto en la materia, el embajador e ingeniero Gabriel Rodríguez García—Huidobro. Gracias a esto las políticas de telescopios, como el proyecto ALMA y otros, han sido uno de los mayores logros en política internacional e imagen país de los últimos años.

Con cerca de 20 Tratados de Libre Comercio, Chile es hoy la nación con más acuerdos de esa índole a nivel mundial. Es que desde la recuperación de la democracia, la vanguardia internacional del país ha estado centrada en los llamados TLC, el problema —dicen al interior de la Cancillería— es que la ausencia de recursos ha limitado la labor promocional de esos acuerdos. Ejemplo de ello es el acuerdo con Tailandia. Mientras el país avanza en cerrar el TLC con esa nación, los representantes en el país son sólo dos: un embajador y un funcionario que hace laborales administrativas y de cónsul, explican fuentes del Ministerio.

"En esta avidez por reinsertarse se dejó de lado otra reflexión de ir sintonizando, adecuando toda la institucionalidad chilena a estas nuevas demandas, porque el mundo estaba cambiando. Pasamos de ser el país del último rincón del mundo a ser parte de un escenario dinámico como es el área del Pacífico. La globalización abre el mundo, se empieza a comunicar de otra manera y eso debió haber ido aparejado de una readecuación de nuestra institucionalidad", explica Cabrera.

Según el ex ministro Sergio Bitar (PPD), si bien los acuerdos comerciales son una muestra de la innovación que tuvo Chile en materia internacional, hoy la política internacional se reduce a los problemas con Bolivia. "Producido este primer fallo de La Haya, los chilenos estamos obligados a repensar bastante más el plano internacional. ¿En qué sentido? Lo internacional afecta mucho a lo nacional y por lo tanto no puede quedar como antes lo internacional sujeto a la decisión de una sola persona con tan poco debate interno. Acá no hay monopolio en el manejo de lo internacional y creo que le haría muy bien a Chile discutir más internamente".

El analista venezolano Moisés Naim agrega que, al revés, la injerencia de lo nacional en lo internacional también es una realidad. "En general en América Latina hay respeto por los diplomáticos profesionales de Chile. Ahora, el Ministerio de Relaciones Exteriores no es inmune a la situación política del país y a la situación del gobierno. Es muy difícil tener una diplomacia fuerte si tienes un gobierno débil". Dice que, por ejemplo, en Brasil, Itamaraty, una de las cancillerías más profesionales de América Latina, era mucho más poderosa cuando Lula estaba en las encuestas a los más altos niveles y donde Brasil estaba creciendo.

La Corte de La Haya es sólo uno de los organismos internacionales donde ha tenido que intervenir Chile en el último tiempo. A mediados del año pasado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sancionó al país por violación a los derechos humanos de mapuches. En 2012, la misma entidad condenó al Estado chileno por trato discriminatorio contra la jueza Karen Atala. El caso Clarín también ha sido ejemplo de nuestra presencia en cortes del exterior. Y el del río Silala amenaza con ser el próximo.

La judicialización de las relaciones internacionales se ha transformado en una realidad nacional.

El ex canciller Moreno recuerda una charla del presidente del Consejo Europeo de Eslovenia para resumir la problemática: "Se atrasó la charla y el conferencista dijo 'no se preocupen, esto lo voy a explicar en sólo dos minutos con reloj' y agregó: 'Nuestra generación y la de nuestros padres vivíamos en la lógica de los estados nación y esa era la diplomacia. Pero hoy la era de los estados nación está limitada por la legislación internacional de los derechos humanos'".

Según plantea: "Como país pequeño, suscribimos a todos los tratados internacionales, pero eso hay que aterrizarlo en Chile y nuestra legislación". Y eso requiere de los mejores profesionales. Incluso ya existe una propuesta del Consejo de Relaciones Internacionales y del ex canciller Hernán Felipe Errázuriz para crear una suerte de Consejo de Defensa del Estado, sólo para los litigios internacionales.

Sin embargo, por el momento la única propuesta que se está trabajando es un futuro proyecto de ley. Este incluye —entre otros aspectos— la creación de una Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, con dos servicios dependientes —la Dirección General de Promoción de Exportaciones y la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales—. Además, amplía la planta de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo y faculta el nombramiento de hasta cuatro agregados de cooperación.

La iniciativa, además, considera, tanto para la planta de Servicio Exterior como para administrativos, el retiro obligatorio a los 67 años y una compensación equivalente a 24 sueldos brutos. A ello se suma la disminución a la mitad (de 4 a dos años) del tiempo mínimo requerido en el grado para poder ascender, junto al aumento en los grados iniciales. La gran pregunta es si seguirá archivada como las 16 anteriores.