Gabriel Negretto: “En América Latina la Cámara Alta solo se pudo eliminar en contextos autoritarios o de alta concentración política”

No es una idea original, aunque sí rupturista. La propuesta de eliminar o sustituir la figura del Senado, como se propuso en la Convención Constitucional, tiene antecedentes en la historia reciente de América Latina. El politólogo argentino y experto en constituciones comparadas, Gabriel Negretto, conoce los casos y subraya que son referentes excepcionales: ocurrieron en situaciones singulares y no precisamente democráticas.

-En América Latina, la eliminación de la Cámara Alta solo se pudo concretar en contextos autoritarios o de alta concentración política: Fujimori en Perú, tras el golpe de Estado de 1992, y Chávez en Venezuela -dice.

Doctor en ciencia política y académico de la UC, Negretto resalta que en regímenes democráticos, con un Senado en funciones y representación pluralista, nunca se ha logrado suprimir la segunda cámara. “Chile sería el primer caso en un proceso descentralizado, democrático y plural. Pero el proyecto unicameral ya no tiene viabilidad”, dice.

Desde fines de enero la controversia en torno a la fisonomía que podría adoptar el Congreso en la nueva Constitución se tomó el debate público. Progresivamente la discusión avanzó desde un sistema unicameral a una suerte de bicameralismo asimétrico, con un Congreso plurinacional y un Consejo o Cámara Territorial.

“El debate ahora se va a centrar en las atribuciones de la Cámara Territorial. ¿Cuántas son efectivamente las materias de acuerdo regional y en las cuales tiene que intervenir la Cámara Territorial? ¿Qué capacidad tiene de oponerse en estas materias cuando haya desacuerdo con el Congreso Plurinacional? Y si se va a mantener la idea de una segunda cámara como instancia revisora para legislación general”, comenta Gabriel Negretto horas antes de que el pleno rechazara el informe de la comisión de Sistema Político.

¿Qué limitaciones importantes observa en el proyecto de Cámara Territorial?

El texto que fue al plenario define una serie de leyes de acuerdo regional. Pero, en primer lugar, establece una limitación temporal para decidir sobre estas leyes, de modo tal de que si en el plazo que se le dio la ley no es aprobada, se presupone el acuerdo del Consejo Territorial. Esta es una primera limitación, a mi juicio, inaceptable para una cámara que debería tener incumbencia específica en estas leyes de acuerdo regional. En segundo lugar, si la Cámara presenta observaciones en el tiempo establecido, el Congreso Plurinacional puede insistir por una mayoría de sus integrantes. Esto también es inadecuado. Creo que la insistencia en materias que son de competencia propia de esta Cámara tendría que ser, como mínimo, por alguna mayoría calificada.

¿Esas limitaciones desdibujan su sentido?

Desdibujan el sentido específico y la razón de ser de la Cámara Territorial. Y hay otra deficiencia, y es que en ningún momento se pensó en aprovechar elementos del bicameralismo como el hecho de que una segunda cámara con legitimidad popular también sirve como instancia de deliberación legislativa, con características distintas a las del viejo Senado. Más allá de las leyes de importancia específica para las regiones, esta Cámara o Consejo podría tener facultades de revisión, de dar una segunda opinión. Esta segunda lectura es importante porque permite que legisladores con tiempos, visiones y origen distinto de los del Congreso, puedan aportar al debate. Y además, pueden descubrir implicancias regionales en leyes aparentemente de regulación de derechos ciudadanos y que valga la pena tomar en cuenta.

Si lo que se busca es agilizar el proceso legislativo, ¿esa facultad no lo dificultaría?

No, porque el Congreso Plurinacional tendría en esta materia siempre la última palabra, pero estaría sujeto a posibles observaciones, comentarios, mejoramientos incluso que pudiera aportar esta segunda cámara sin necesidad de que obstaculice el trámite legislativo. Por cierto, el espíritu de los cambios que se han establecido en la comisión de Sistema Político es de eficientizar el proceso legislativo, de economizar el sistema, lo cual es un valor razonable, pero es un valor muy relativo en democracia. El proceso legislativo más eficiente es el que se da en una dictadura, donde solamente decide una persona sin ningún tipo de rendición de cuentas ante ningún órgano legislativo y judicial, ni mucho menos ante la ciudadanía. En democracia, la deliberación que consume tiempo sí es un valor mucho más alto, mucho más rico que la eficiencia.

Desde el Senado, Álvaro Elizalde y Ximena Rincón han hecho una defensa de la institución. Incluso, la senadora dijo que podría votar rechazo. ¿Prevé un conflicto político aquí?

Hoy es claro que va a haber una segunda cámara, con unas características distintas de las del Senado. Ahora, para quienes ocupan su posición de senadores hoy, esto es prácticamente lo mismo que una eliminación, porque es la creación de una institución sucesora muy distinta a la que existe. Entonces es obvio que los senadores que están en el poder se van a oponer de manera muy férrea y es probable que vaya a ser conflictiva la adaptación de la eliminación del Senado y su sustitución por la Cámara o por el Consejo Territorial. Y va a haber también una discusión muy fuerte, políticamente muy cargada, en cuanto a las normas transitorias. Es decir, ¿en qué momento va a empezar a regir este Consejo o Cámara Territorial? Porque los senadores acaban de asumir. Obviamente se van a oponer a que esto ocurra de manera inmediata . Y además, no olvidemos que van a tener poder de influencia sobre el nuevo presidente, que va a tener que pasar proyectos y tramitación legislativa para la aprobación de este Senado. Entonces, es muy lógico que estos senadores retrasen el proceso de cambio o busque que la transición sea lo menos incremental y lo menos radical posible.

¿Qué piensa de la idea de igualar movimientos sociales y partidos políticos?

Los movimientos sociales son cruciales en una democracia, sin la presencia de movimientos sociales no hubiéramos tenido muchos procesos de democratización en el mundo. Han sido claves en la lucha contra las dictaduras y en los procesos de transformación. Pero son distintos en su lógica, en su función y en su inserción dentro del sistema político con respecto a lo que llamamos tradicionalmente partidos políticos. ¿En qué sentido? Bueno, que los partidos políticos son las organizaciones que intermedian entre la sociedad civil y el Estado o el sistema político para presentar programas de legislación, candidatos a los puestos ejecutivos y legislativos, movilizar al electorado en pos de un proceso eleccionario. Tienen toda una regulación legal específica para su registro, para la presentación de programas, para la presentación de candidaturas, y los movimientos sociales en general se han caracterizado por no tener esta participación electoral, sino mantenerse como organizaciones de carácter más horizontal, de mayor participación, sí, que articulan la acción colectiva en momentos distintos de la competencia electoral. Los movimientos sociales, y esto ha ocurrido muy frecuentemente en el mundo, se han transformado en partidos políticos y han conservado incluso su nombre original, pero ya como organización política sujeta a la regulación a la que están los partidos políticos. Aquí hay un problema importante de confusión entre la esencia y el nombre de las cosas. Cualquier agrupación debería ajustarse a la misma regulación si quiere participar en procesos electorales.

¿Qué sentido tendría, entonces, la distinción?

En el mejor de los casos, sería superflua, si es que al final del día ambas categorías están sujetas a la misma regulación. Ahora, es peligroso pensar en dos categorías si los movimientos políticos sociales estuvieran sujetos a una regulación distinta en cuanto a inscripción, registro, normas de financiamiento, presentación en elecciones y demás. Me parece que la forma en que se presentó ese último artículo es casi para el público. Cuando uno lee cómo se presenta la candidatura a presidente o diputados, claramente ahí aparece que esto viene de organizaciones partidarias tradicionales. Esto fue como una suerte de intento otra vez simbólico, de que aquí se reconocerán los movimientos sociales.

¿Qué tanta intransigencia observa en los convencionales?

Creo que los convencionales de la comisión de Sistema Político han sido los más receptivos a críticas en el debate público. Y obviamente ha habido grupos internos que han sido cruciales para movilizar la discusión. Uno de ellos es el Colectivo Socialista, también los Independientes No Neutrales. En el caso del Consejo Territorial, hay una reflexión posterior a lo que fue el primer acuerdo, aunque aún persistan desacuerdos. Y hay otro tema que tiene que ver con la distribución de atribuciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. La primera versión del texto sistematizado le otorga al Presidente facultades legislativas mucho más limitadas que las que quedaron en el informe final. Y esto también fue objeto de controversia muy rápido. Y tuvo eco porque el informe que fue a plenario fortaleció de vuelta los poderes del Presidente.

Entre las críticas más insistentes a la Convención se menciona su espíritu refundacional y la distancia con la ciudadanía...

Me parece que sí hay claramente un afán refundacional en general en la Convención por la representación que tiene, un sesgo hacia transformaciones más radicales. Fruto de las reglas electorales que se establecieron y de la desorganización y falta de propuestas de las fuerzas políticas tradicionales (sobre todo en la derecha) la Convención fue muy exitosa en representar sectores excluidos por el sistema anterior. En su composición social, cultural, étnica y de género, la Convención se asemejó mucho más a la sociedad chilena que la composición de otras instituciones. Al mismo tiempo, sin embargo, esta Convención no es representativa del balance de fuerzas e ideas políticas en la sociedad. El convencional promedio tiene ideas y propuestas más radicales que el votante promedio en el país. En este sentido, es crucial que para fortalecer el apoyo de la futura Constitución los convencionales se automoderen y se muestren abiertos al diálogo con grupos que quedaron políticamente en minoría. Por esta razón, es necesario celebrar la actitud observada en algunas comisiones (como la de Sistema Político) de reconsiderar sus propuestas iniciales..

¿Cuán posible sería elaborar una Constitución que unifique y represente a todos?

Hay una lógica muy poderosa que indica que las constituciones tienen que contar con la aprobación más extensa, más incluyente posible. No existe ninguna Constitución en el mundo, sin embargo, que siendo adoptada por un plebiscito como etapa final se haya aprobado por unanimidad. Es más, si lo fuera, ese plebiscito sería sospechoso. Hablar de porcentajes es un tanto inútil porque no está claro dónde poner el umbral. Lo importante para que una Constitución sea percibida, como se ha dicho, como una casa común, es que aquellos que están en desacuerdo perciban que de todas maneras pueden vivir bajo esta Constitución, es decir, que no sientan que su vida, su patrimonio, sus intereses están amenazados de manera existencial con esta Constitución. Y en ese sentido, cualquier Constitución democrática que está sujeta a un proceso de participación popular durante la elaboración y más aún al final en la ratificación a través de un plebiscito, enfrenta un dilema muy difícil de encontrar el punto justo entre inclusión y exclusión. Lo importante es que no haya ningún sector que se sienta completamente enajenado por esta Constitución, que sienta que es algo bajo lo cual no puede vivir.

Hay un factor reivindicativo en la Convención, por ejemplo, en relación con pueblos originarios, ¿qué efecto puede lograr?

Sí, hay en muchas áreas de la Convención un afán identitario de afirmación de derechos, que corresponden a identidades minoritarias, pueblos originarios, disidencias sexuales. Obviamente todo lo que es el tema de paridad llegó para quedarse. Y me parece que ha sido recibido de manera satisfactoria en general por la población. Pero hay ciertamente una idea de reivindicación de grupos minoritarios tradicionalmente excluidos que para el votante promedio puede resultar extremo. Y aquí no sabemos qué van a terminar opinando los votantes. Y te doy un ejemplo, yo creo que la Constitución chilena va a ser una Constitución más indigenista o tan indigenista en cuanto a derechos de los pueblos originarios, autodeterminación, plurinacionalidad, pluralismo jurídico, que constituciones que se sancionaron en países con una autoidentificación de pueblos originarios mucho más extensa como en el caso de Ecuador o mayoritarios como en Bolivia. Esto te demuestra hasta qué punto esta Convención Constitucional está identificada con la reivindicación y con la consagración de principios de derechos de grupos tradicionalmente excluidos.

¿Es poco probable que la Constitución alcance la convocatoria del Apruebo?

Tenemos varios imponderables en esta votación, pero el principal es que no sabemos todavía cuál es el producto final. Yo creo que ha habido un mejoramiento bastante notable en la imagen que se tiene hoy de la Convención. Las últimas encuestas lo demuestran. Hay que ver cómo evoluciona esto de aquí a que se tenga ya el borrador final de la Constitución. En segundo lugar, no sabemos cómo van a ser los efectos o qué efecto va a tener el voto obligatorio. De entrada el nivel de participación, aún con un incumplimiento importante, va a ser mucho mayor a la participación que hubo tanto en el plebiscito inicial de entrada como en la elección de la propia Convención. Una aprobación entre el 55 y el 60 por ciento es perfectamente aceptable. El punto más delicado, insisto, no está en los porcentajes, sino en el nivel de polarización del debate y en la intensidad de las preferencias por parte de aquellos que votan en contra. Si pueden convivir con esta Constitución, no es preocupante y es parte de la política constitucional normal de cualquier sistema democrático. Si la polarización crece y para quienes votan en contra, se convierte en una cuestión existencial, eso sí puede ser una carga para el futuro, porque vamos a tener un grupo ciudadano muy militante en contra de esta Constitución, que sería indeseable. Yo creo que las probabilidades de que no se apruebe la Constitución son bajas, porque al final del día, la opción va a ser entre continuar con lo que se tiene, la Constitución de 1980 de Pinochet, con todas las enmiendas, sin derechos sociales, sin mecanismos de participación popular, con muchos menos derechos, o esta nueva Constitución que sí los tiene. Y me parece que ese va a ser un argumento muy poderoso a favor de la aprobación. Pero que tanto los convencionales sean capaces de automoderarse y de aceptar críticas, de tomar en cuenta la posición no solamente de minorías social, étnica, cultural y económicamente excluidas, sino también de algunas minorías políticas que tuvieron privilegios en el pasado, pero que tienen una representación sustantiva en la población. Eso va a mejorar mucho la legitimidad de la nueva Constitución.