¿Se divide Chile?: La discusión por la forma del Estado

En poco más de doscientos años de historia republicana, un eje que se ha sostenido en la institucionalidad chilena es la noción de Estado-nación . Pero el proceso constituyente, que podría establecer una nueva carta magna -de ganar la opción “apruebo” en el plebiscito del 26 de abril- o una ola reformista en caso de imponerse el “rechazo”, ha dado espacio a ciertos actores vinculados al mundo de los pueblos indígenas quienes han contribuido con nuevos conceptos a la discusión sobre la forma de ese Estado, en pos de su reconocimiento constitucional, entre estos el de Estado plurinacional. Una idea controvertida, si se considera que la historia del país señala que en general ha primado la noción de “un estado, una nación”.

En el artículo tres de su primer capítulo, la actual Constitución establece que Chile es un país unitario –una forma de Estado Nación- y su territorio se divide en regiones. Se trata de una organización forjada en los primeros años de vida independiente. Por ese entonces la suerte del joven país se decidió en los campos de batalla, entre ejércitos de campesinos analfabetos y tropas de chilotes, valdivianos y mapuches reclutados para las armas del Rey, que poco y nada entendían de la pugna entre sus patrones.

Y aunque la historia registra alguna intentona de ensayar un sistema federal, a la usanza de los Estados Unidos, con las Leyes Federales de 1826 , al fin fue el modelo unitario, asentado en la autoridad de Santiago, el que se impuso sin mayor contrapeso en el país apenas declarada la independencia en 1818. De hecho, en el acta de emancipación se estableció que “el territorio continental de Chile y sus islas adyacentes, forman de hecho y por derecho, un Estado libre, independiente y soberano”.

Pese a las convulsiones políticas de los años posteriores, la idea del Estado único se mantuvo. En la constitución “moralista” de 1823 se lee que “el Estado de Chile es uno e indivisible; la representación nacional es solidariamente por toda la República”; y en la carta fundamental de 1833 (que regirá hasta 1925), su artículo tercero declaraba que “la República de Chile es una e indivisible”.

Pese a la letra, en rigor se trató de un proceso más complejo que tuvo ciertas particularidades vinculadas a su vez, a la formación de un grupo dirigente con capacidad de cohesión. “Hay que entender que cuando se funda Chile, tenía un territorio pequeño -explica a La Tercera, el historiador Sergio Caniuqueo- básicamente su control directo era desde Concepción a La Serena con una población bastante escasa. La concentración del estado unitario tiene que ver con la construcción de una élite que gobierne”.

“Y para mantener el control, esta élite debe declararse unitaria -agrega-. Cualquier divergencia provocaba fisuras, que podían provocar que alguna región se pasara a otro país. Por eso el poder se empieza a concentrar en Santiago pese a que presidentes como Joaquín Prieto, venían de Concepción. O el mismo Diego Portales, que era de la elite de Valparaíso. En el fondo establecen pactos para que la élite pueda gobernar”.

En realidad, se trató de un proceso similar al vivido en el resto de los países de la región. “La creación de los estados, en el caso latinoamericano, se hizo siguiendo la lógica occidental, racionalista, europea post revolución francesa, que planteaba que los estados liberales se debían sustentar en los principios de la libertad, igualdad y fraternidad”, explica Verónica Figueroa Huencho, profesora asociada del Instituto de Asuntos Públicos, académica de la Universidad de Chile y autora del libro “Formulación de políticas públicas indígenas en Chile”.

“Entonces al momento de identificar cuáles iban a ser las reglas del juego que iban a regir en los territorios se hizo pensando en la idea de ‘un estado, una nación’, por eso es que muchas veces se tienden a confundir ambos conceptos, que van de la mano, pero no necesariamente”, agrega.

Sin embargo, ad portas de la discusión constitucional hay quienes plantean la necesidad de que se reconozca a los pueblos originarios en la Carta Fundamental no sólo como un asunto de multiculturalidad. Algunos van más allá y han sostenido que ese reconocimiento se haga con impacto en la forma del Estado, a través de un estado plurinacional. Un estatus que en Sudamérica solo figura en las constituciones de Bolivia y Ecuador.

Aunque la misma palabra parece entregar pistas sobre su alcance, en realidad se trata de un concepto complejo. Tiene que ver con las dinámicas en la integración de las naciones al interior de un país. “El reconocimiento de la plurinacionalidad supone entender que este Estado, que fija las reglas de convivencia, que fija la institucionalidad política, etc, debe dar cuenta de que en este territorio no existe una sola nación chilena, sino que existen múltiples naciones, entre ellas, los pueblos indígenas, que además teníamos preexistencia en este territorio”, explica Figueroa Huencho.

Es decir, en los países existen poblaciones diversas. Al respecto, en Sudamérica se han buscado métodos para darles cauce institucional. Uno de ellos, es la plurinacionalidad.

“Varios países hicieron cambios constitucionales en los 90’, reconociéndose como multiculturales, por ejemplo, Perú -explica la subdirectora del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas y académica de la PUC, Francisca de la Maza-. Es un reconocimiento histórico a la existencia de estos pueblos, especialmente en grupos preexistentes. En el caso de Chile lo único que se tiene es la Ley indígena de 1993. Entonces, la plurinacionalidad implica que existen diversas naciones que tienen derecho a reconocerse”.

Los expertos detallan que la idea es relativamente nueva, y su inclusión en Chile data de las discusiones en torno a la necesidad de reconocimiento constitucional indígena -la que se arrastra desde el regreso a la democracia-, ocurrido durante el segundo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet. “Es un concepto que se viene acuñando aproximadamente hace unos 20 años -asegura Sergio Caniuqueo-. Esta discusión en Chile casi no había llegado, de hecho todo el debate que se hace en Bolivia tiene muy poco impacto acá, salvo en la esfera de algunos intelectuales”.

Pero el concepto tuvo un paso previo. Fue la ratificación del convenio 169 de la OIT, en el año 2008. Se trata de un documento emitido por la Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra, el 27 de junio de 1989, el que se fundamenta en el respeto a las culturas de los pueblos indígenas y reconoce sus derechos sobre tierras.

“En el caso de Chile, el convenio permitió que los indígenas fueran reconocidos como pueblo, ya que la Ley Indígena sólo los reconocía como etnias -detalla De la Maza-. Es decir, desde allí se empieza a hablar de pueblos originarios. También abre una serie de posibilidades de reclamar derechos de territorios, educación, autodeterminación y también el derecho a la consulta. Es decir, cualquier política pública que los afecte, debe hacerse una consulta. Aunque no es vinculante”.

“Cuando se ratifica el convenio 169, se hace necesario un mecanismo que lo haga operativo -explica Sergio Caniuqueo-, ese fue la consulta indígena. En el primer gobierno de Piñera se crean dos normas, el decreto 66 y el otro es un decreto que está en el ministerio de Medio Ambiente, de impacto ambiental, el que establece que se realice una consulta cuando haya impacto ambiental. Luego, con Bachelet se hace un proceso de consulta de cara a un reconocimiento constitucional”.

Justamente, fue esa consulta indígena, en octubre de 2017, la que abrió paso al concepto de plurinacionalidad. “Durante el segundo gobierno de Bachelet se hicieron varias consultas. Se hizo el proceso general y otros procesos paralelos propios de los pueblos indígenas -explica De la Maza- y en los dos salió la plurinacionalidad como el concepto clave. Es decir, ya está instalado como idea. Y además eso abría la posibilidad de reconocer al país como plurilingüístico”.

“Cuando comienza esta discusión del reconocimiento, muchos se dieron cuenta que este reconocimiento es el establecimiento de un estado plurinacional”, agrega Caniuqueo.

¿Es comparable el caso boliviano con una hipotética aplicación del concepto en Chile? Para Diego Ancalao, Presidente de la Fundación Instituto de Desarrollo y Liderazgo Indígena -que promueve la plurinacionalidad-, son realidades distintas. “El problema es el nombre. Pero sucede que con Bolivia no se puede comparar, porque ahí son mayorías étnicas, y al serlo, pueden llegar a tener el dominio del estado, como sucedió con Evo Morales. Pero acá resulta que somos minorías étnicas”. Tal como sucede, por ejemplo, en Nueva Zelanda o Canadá con las llamadas “primeras naciones”.

Por ello, hay quienes prefieren impulsar la noción de multiculturalismo. Para las expertas se trata de una noción diferente a la plurinacionalidad. “Es asumir que en un territorio coexisten distintas culturas, sin cuestionar el aspecto de la toma de decisiones. Algunas pueden tener la lógica de nación o no”, detalla Figueroa.

“Es un concepto que se usa en el plano académico para constatar la diversidad como parte constitutiva de la sociedad, y por ende, la creación de lineamientos. Pero no tiene la connotación política que reúne la plurinacionalidad”, agrega De la Maza.

Y a partir de ese punto ¿por qué los pueblos indígenas pueden ser reconocidos como naciones?, “porque tienen un idioma común a cada uno, distinto al castellano, una historia en común, un origen, una mitología, entonces pueden tener un futuro común”, explica Diego Ancalao.

Fue en una tarde de verano a orillas del estero Tapihue, en las cercanías de la actual Yumbel, en que se produjo una esperada reunión. Es 1825, Chile lleva apenas siete años como república. La guerra por la independencia arrasó con los campos al sur de Santiago, destruyendo pastos, provisión de ganado y mano de obra. Sin embargo, una vez expulsadas las tropas de la corona, aún persistían los focos de conflicto con los mapuches, quienes en su mayoría se inclinaban por el bando realista. Pero eso estaba por cambiar. El foco era consolidar un estado unitario, centralizado.

“En sus primeros años, Chile era un país bastante frágil -explica Sergio Caniuqueo-. De hecho, la Reconquista fue un pacto entre los mapuches y los españoles. Gran parte de los lonkos apoyaron a los españoles sobre todo porque con ellos habían suscrito tratados y por lo tanto, la garantía de respeto a los tratados los facilitaba la corona española y no la república naciente”.

Pero tras el triunfo de Maipú, y el ascenso de Bernardo O’Higgins como director supremo, se buscó una solución. No solo para apaciguar la guerra en el sur, sino para consolidar un estado-nación único, que permitiera una convivencia con los pueblos originarios.

Al fin y al cabo, el proceso de emancipación no estuvo exento de simbología mapuche: dos de ellos figuran en el primer escudo nacional, elaborado en el gobierno de José Miguel Carrera; la Logia Lautarina debe su nombre al célebre jefe guerrero que se alzó contra los españoles en el siglo XVI; y en su primera versión, la estrella solitaria de la bandera figuraba inclinada, con un asterisco de ocho puntas en su centro a imitación de la wünelfe, la representación mapuche del lucero del alba. Un simbolismo no menor: era el amanecer de una nación.

“Los esfuerzos de O’Higgins, pasan por establecer pactos con los mapuches -agrega Caniuqueo-. Lamentablemente, él se ve enfrentado a muchos problemas y no logra concretizar un parlamento, aunque sí había avanzado bastante en eso. Tras su partida al destierro (1823), Freire toma el mando, y se da cuenta de que se podía hacer una alianza que establezca un límite -el río Biobío- y que a partir de ahí iban a ser dos naciones que se iban a colaborar”.

Por eso, es que el siete de enero de 1825, un grupo de lonkos mapuches, liderados por Francisco Mariulán -quien era el representante de catorce de cientos de linajes asentados en el wallmapu-, se reunió cerca de Tapihue, en la confluencia del río Claro, con el representante del gobierno central, el jefe de los ejércitos de la alta frontera, coronel Pedro Barnechea. El lugar no era cualquiera. Ubicado frente al antiguo fuerte de Santa Lucía de Yumbel, ya había sido sede de cuatro parlamentos en el siglo XVIII.

El acuerdo fijó una serie de derechos y obligaciones para los contrayentes, que finalmente no duraron mucho. “Por ejemplo, en caso de que Chile fuera atacado, los mapuche estaban obligados a colaborar con la defensa -explica Caniuqueo-. Posteriormente, hubo una presión muy fuerte por ocupar las tierras mapuche, por la explosión del mercado del trigo. Además que se necesitaba tener un control geopolítico de la zona”. Ello explica, en parte, la posterior ocupación de la Araucanía por parte del estado chileno, proceso estudiado por los historiadores, quienes han dado cuenta de sus luces y sombras.

Hoy la situación es distinta. La legislación internacional ha permitido que los representantes de pueblos indígenas puedan repensar la forma de vincularse con el estado nacional. De allí a que nociones como el multiculturalismo o la plurinacionalidad, salgan nuevamente a la palestra a la hora de generarse el debate por la nueva carta magna.

Un asunto que suele ser mencionado al tratarse el asunto de la plurinacionalidad, es la posible fragmentación del país en pequeños enclaves. “Balcanización”, le llaman algunos, haciendo referencia a la compleja situación de convivencia entre distintas etnias en la península europea en que floreció la civilización griega. Pero las expertas y expertos consultados tienen ciertos reparos a esa idea.

“Hay diversas experiencias de autonomía en el mundo que no necesariamente significan separación del Estado -señala Francisca de la Maza-. Hay mecanismos que el propio país va a tener que enfrentar y definir; no es lo mismo una autonomía en el wallmapu, que en los territorios atacameños, hay diferentes historias y realidades que se tienen que abordar. Por ejemplo en Bolivia está el tema de los municipios indígenas. También en México”.

“La autonomía territorial es parte de los derechos que los pueblos indígenas estamos exigiendo, basados en la preexistencia y en el despojo territorial -comenta Verónica Figueroa-. Pero esta puede tener dos vías: una es que se establezca un sistema de gobierno que permita establecer un control en tierras ancestrales. La otra es no territorial: tiene que ver con cómo se ejerce la autonomía estando en lugares distintos, como las ciudades”.

“Existen autonomías como las comarcas en Panamá, en que grupos tribales tienen control y dominio de sus territorios, y también tienen sus leyes internas, que no van en contra de la ley nacional; son como los estados federados -detalla Diego Ancalao-. El Estado plurinacional, es una cosa, pero si se incorpora un pacto que reconozca autonomía política, económica, cultural, eso es perfectamente viable”.

Según un estudio del Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales, elaborado a partir de una encuesta a 183 congresistas de la Cámara y el Senado (de un total de 198), el apoyo a la plurinacionalidad se concentra en militantes de la ex Nueva Mayoría y el Frente Amplio, mientras que en Chile Vamos, domina el reconocimiento de la multiculturalidad.

Pero entre las organizaciones civiles, existen apoyos a la idea de la plurinacionalidad. Por ejemplo, la Fundación Instituto de Desarrollo y Liderazgo Indígena, ha publicado varios artículos en que expone su postura favorable al respecto. También lo han hecho movimientos de mapuche urbanos, el Parlamento de Mujeres Indígenas, la Alianza Territorial Mapuche, el Consejo de Pueblos Atacameños, la Asociación de Municipalidades con alcalde mapuche, entre otras.

Sea con el concepto que se adopte, a la hora de repensar la diversidad, las opciones en juego pueden conducir a diferentes alternativas. En lo que sí parece haber consenso es que esta se debe acotar a la realidad chilena, más que replicar a rajatabla otros modelos. Considerar, en definitiva, las diferencias de los involucrados en un país que en su historia republicana, a veces a punta de desafíos desde las provincias, se ha abierto poco a poco a ello.

Un asunto distinto es la discusión por la forma del Estado que alude a la constitución de un Estado unitario, donde pueblo, territorio y poder son homogéneos, uniformes y simples, y la relación entre ellos es unívoca y directa; y el Estado complejo, que expresa mediante la diversificación de su ordenamiento jurídico la heterogeneidad de los mismos tres elementos. Tipos de Estado complejo serían el Estado federal y el confederal.